Põhjamaade koostööd vaevab poliitiline kaalukaotus

Üldiselt lähtuvad Põhjamaad koostöös põhimõttest „ei lähe kunagi kaugemale, kui iga riigi huvid lubavad“.¹ Kesksed teemad on kultuur, heaoluühiskond, keskkond, haridus ja teadus ning seda toetab ühine identiteet – keele- ja kultuuriruum ning väärtused nagu võrdsus, toimiv heaoluriik, vaba liikumine ja sõnavabadus. See ei ole pelgalt riikide huvidest kantud koostöö, vaid kaalutletud huvidele ja identiteedile tuginev partnerlus², milles etendavad olulist rolli ka ettevõtted ja kodanikuühiskond.

Seetõttu ei ole juhuslik, et rahvusparlamente ühendav Põhjamaade Nõukogu keskendub eelkõige loetletud poliitikavaldkondadele, aga ka energiakoostööle, tarbijakaitsele, tehnoloogiale ja regionaalarengule, ning valitsuste huvisid koordineeriv Põhjamaade Ministrite Nõukogu on välja töötanud üsnagi arenenud võimekuse leida probleemidele konkreetsed tulemused.³

Välis-, julgeoleku- ja kaitsepoliitika ning tihedam majanduskoostöö jäeti külma sõja ajal ametlikust koostööst välja. Põhjamaade julgeolekupoliitika traditsioonid, erinev liikmelisus rahvusvahelistes organisatsioonides ja majanduspoliitilised valikud olid viljakaks koostööks liialt erinevad, puudus piisav ühisosa.

Üldiselt lähtuvad Põhjamaad koostöös põhimõttest „ei lähe kunagi kaugemale, kui iga riigi huvid lubavad“.

Algusaegadest saati on Põhjamaade koostöö institutsioonid pidanud aga pidevalt kohanema uute oludega, et säilitada või suurendada poliitilist tähtsust ja mõju. Eriti paistis see silma pärast külma sõda ja Nõukogude Liidu kokkuvarisemist. Soome ja Rootsi ühinesid 1995. aastal Euroopa Liiduga, kuid Norra ja Island otsustasid sellest välja jääda ning ühinesid Euroopa Majanduspiirkonnaga, saades juurdepääsu Euroopa Liidu siseturule. See tähendas, et Euroopa lõimumisel tuli Põhjamaade koostöö eesmärk ja lisaväärtus ümber mõtestada.

1990ndatel ja 2000ndate alguses tehti Põhjamaade Nõukogu ja Põhjamaade Ministrite Nõukogu struktuurides ja töökorralduses mitmeid muudatusi. Vaatamata sellele, et institutsioone on püütud muuta paindlikumaks, dünaamilisemaks ja nõudlusele vastavaks, kostab jätkuvalt kriitikat, et need on liiga bürokraatlikud ja kohmakad ning selge poliitilise sisu, olulisuse ja juhtimiseta. Uute väliste mõjude tõttu – nagu pärast 2014. aastat muutunud julgeolekuolukord Põhja-Euroopas ja rändekriis – algas järjekordne märkimisväärne kaasajastamine ja uuendamine, millega loodeti suurendada koostöö poliitilist kaalu ning muutuda tõhusamaks ja paindlikumaks.

Katsumused ja nõrkused

Kuid see ei ole olnud lihtne ülesanne. Vaatamata ühistele väärtustele ja huvidele, nagu keskkonna ja kliima kaitsmine, on viimastel aastatel ilmnenud erinevusi eelistustes ja viisides, kuidas Põhjamaad peaksid koos poliitilisi küsimusi lahendama. Aeg-ajalt on ilmnenud valitsuste infolüngad või soovimatus kooskõlastada poliitikaid ja teha koostööd väljakujunenud institutsionaalsetes struktuurides.

Põhjamaad ei ole suutnud leida ühiseid vastuseid sellistele põletavatele rahvusvahelistele probleemidele nagu muutuv julgeolekukeskkond ja ränne, kus Rootsi valis üsna liberaalse tee, samas kui kõik teised riigid pigem piiravad sisserännet. Koostöö asemel pöördusid valitsused tagasi rahvuslike lähenemiste juurde.

Välis-, julgeoleku- ja kaitsepoliitika ning tihedam majanduskoostöö jäeti külma sõja ajal ametlikust koostööst välja.

Kuigi need trendid paljastusid juba 2015. ja 2016. aastal rändekriisi ajal, on praegune Covid-19 pandeemia neid kinnitanud. Riigid on tervishoiukriisiga tegelenud väga erinevalt. Eelkõige torkab silma teistest vähem piiranguid kehtestanud Rootsi oma soovitustele ja iga inimese enda vastutusele rõhuva lähenemisega, samas kui ülejäänud neli valisid rangemate eeskirjade ja osaliselt ühiskonna lukku panemise tee.

Osaliselt tuleneb see erinevatest haldus- ja poliitilistest traditsioonidest, aga mitte ainult. Kuigi Põhjamaad jagavad teatud väärtusi, tähtsustavad nad neid mõneti erinevalt. Näiteks Rootsi rõhutas tervishoiukriisis isikuvabadust, samas kui Norra tõstis esile solidaarsust riskirühmade inimestega ja elu väärtust.⁴ Tervishoius või piiriüleses kriisiohjamises koostöö edendamise asemel lõid need lahknevused riikide vahele hoopis kiilu.

Kui 2015. ja 2016. aasta rändekriisi ajal taastati piirikontroll, siis Covid-19 kriisi ajal on enamik Põhjamaade sisepiire täiesti kinni olnud. See on tõsine tagasilöök senisele piiritõkete eemaldamisele ja piirideta Põhjamaa ambitsioonile, mis sai alguse passiliiduga 1954. aastal. See võimaldab kõigil Põhjamaade kodanikel reisida passikontrollita ja elada vabalt mistahes Põhjamaal.

Põhjamaade ruumilise planeeringu keskuse Nordregio hiljutine aruanne sedastab, et pandeemiaaegne piiride sulgemine on tugevalt mõjutanud elu piirikogukondades, mis sõltuvad pidevast piiriülesest liiklusest, eelkõige tööjõust ja klientidest.⁵ Sulgemise tõttu on pered ja sõbrad eraldatud, häiritud juurdepääs tööle, haridusele ja põhiteenustele, majandus on kandnud suurt kahju, tõusnud on tööpuudus. Suurenenud on ebakindlus ja kasvanud rahvuslus, mida toidab pettumus vastuolulistes lähenemisviisides. Sensatsiooni taga ajav ja ühekülgne meediakajastus lisab veelgi vastastikust pahameelt ja eelarvamusi ning külvab muret, kuidas üldse on võimalik pärast pandeemiat naasta „normaalsusesse“ piiriülestes suhetes.

Lisaks märgitakse Nordregio raportis, et Põhjamaade koordineerimata tegevused seavad kahtluse alla kogu Põhjamaade koostöö rolli ja tõhususe.⁶ Põhjamaade institutsioonid ei paistnud olevat suutelised leevendama pandeemia mõjusid ega kaitsma vaba piiriülest tegevust kui Põhjamaade koostöö üht suurimat saavutust.

Vaatamata sellele, et institutsioone on püütud muuta paindlikumaks, dünaamilisemaks ja nõudlusele vastavaks, kostab jätkuvalt kriitikat, et need on liiga bürokraatlikud ja kohmakad ning selge poliitilise sisu, olulisuse ja juhtimiseta.

Nende ja mitmete teiste viimaste aastate katsumuste taustal on välja joonistunud Põhjamaade valitsuste koostöö nõrkused ja piirid. Puudub häälteenamus või erandi saamise võimalus, mis võimaldaks osal riikidel mõnest algatusest kõrvale jääda, samal ajal kui ülejäänud saaksid edasi liikuda. See võiks lisada Põhjamaade koostöösse täiendavat paindlikkust.

Põhjamaade Ministrite Nõukogu ja Põhjamaade koostöö üldiselt on muutunud eelkõige projektitööde ja Nordeni kaubamärki müüvate agentuuride areeniks ega ole enam poliitiliste arutelude ja erinevate sidusrühmade ühistöö kasvulava.⁷ Põhjamaade koostöös ei ole puudust ideedest ja ettepanekutest, vaid poliitilisest tahtest ja pühendumusest vastu võetud otsused ja kokkulepped ellu viia.⁸

Lisaks on väga vähe institutsionaalset koostööd ja koordineerimist välis- ja julgeolekupoliitikas, Euroopa Liidu küsimustes ning sisserände- ja varjupaigapoliitikas. Vastumeelsus algatada neis poliitikavaldkondades Põhjamaade koostööd on siiski toonud kaasa mitteametlikumad formaadid, millel aga puudub institutsionaalne selgroog.

Koostöö Euroopa Liidus

Põhjamaade Ministrite Nõukogu ei ole kunagi kujunenud areeniks ega tööriistaks, millega koordineerida Euroopa Liidu poliitikaid ja luua ühine Põhjala Euroopa tegevuskava.⁹ Vaatamata ambitsioonidele on erinevate huvide ja tavade tõttu tihedamat koostööd Euroopa Liidu küsimustes endiselt raske ellu viia. Habemega idee avada Brüsselis Põhjamaade Ministrite Nõukogu esindus ei ole kunagi leidnud valitsuste toetust.

Kuna Euroopa Liiduski on suuri probleeme ja kaalul on rahvuslikud huvid (raha) ning tõsiasi, et kõik Põhjamaade Ministrite Nõukogu liikmed ei kuulu Euroopa Liitu, on muutunud Põhjamaade institutsioonides suuremaks takistuseks koostööle Euroopa Liidu asjades.

Kuigi Põhjamaad jagavad teatud väärtusi, tähtsustavad nad neid mõneti erinevalt. Näiteks Rootsi rõhutas tervishoiukriisis isikuvabadust, samas kui Norra tõstis esile solidaarsust riskirühmade inimestega ja elu väärtust.

Euroopa Liitu kuuluvate Põhjamaade valitsused näivad huvide väljendamiseks ja kaitsmiseks eelistavat paindlikke ja ajutisi formaate, mis hõlmavad riike ka väljaspool Põhjala-Balti piirkonda, näiteks uus Hansaliit või nn kasin nelik.

Põhjamaade Nõukogu on olnud aktiivsem ning saatis 2017. aastal Brüsselisse kontaktametniku, et luua sidemeid Euroopa Liidu institutsioonide ja Euroopa Parlamendi Põhjamaade saadikutega. 2019. aastal otsustas Põhjamaade Nõukogu juhatus taotleda Euroopa Parlamendiga juba ametlikke suhteid, mis saidki alguse sellel kevadel. Suhete olulise osa moodustab iga-aastane ametlik kohtumine, kus arutatakse küsimusi nagu Euroopa Liidu tulevik, rohelepe, Arktika, desinformatsioon ja küberjulgeolek.¹⁰ Eks tulevik näitab, kas need jõupingutused annavad käegakatsutavaid tulemusi ning aitavad Põhjamaade Nõukogul suurendada oma mõju Euroopa Liidus, sest huvi ja toetus sellele püüdlusele lahkneb isegi Põhjamaade rahvasaadikute seas.

Põhjala-Balti

Balti riikidel on Põhjamaade koostöös endiselt oluline koht, et laiendada haaret Põhjala piiridest väljaspool.

Kuigi kolm Balti riiki on väljendanud huvi isegi Põhjamaade institutsioonidega liitumise vastu, ei ole Põhjala liikmelisuse laiendamist kunagi tõsiselt kaalunud. Põhjamaade Nõukogu ja Põhjamaade Ministrite Nõukogu liikmelisus on olnud alati kitsas ringis vaid Põhjalale, keda seovad ühine kultuur, ajalugu ja keel. Balti riikidega tuntakse lähedust, nendega soovitakse koostööd teha ning neid toetati riigi ülesehitamisel ja majanduse taastamisel pärast iseseisvuse taastamist 1991. aastal, kuid nad ei sobituks Põhjamaade ametliku koostöö struktuuridesse juba keele tõttu.

Pärast Euroopa Liitu astumist 2004. aastal kordasid mitmed Balti riikide poliitikud soovi ühineda Põhjamaade Nõukogu ja Põhjamaade Ministrite Nõukoguga ka selleks, et tugevdada Põhjala-Balti sidemeid Euroopa Liidu teemades. Tõsist arutelu selle üle ei ole kunagi tekkinud ning tänaseks näib, et küsimus on täielikult kõrvale heidetud.

Ametlik Põhjamaade selgitus oli soov ametlike Põhjala-Balti institutsioonide asemel luua alternatiivseid formaate mitteametlikuks koostööks, nn Põhjala-Balti 8 ehk NB8 või hiljem Põhjala-Balti 6 ehk NB6 Euroopa Liidus.

Põhjamaade Ministrite Nõukogul on võimalik pälvida rohkem poliitilist kaalu, kui seda hakataks uuesti kasutama poliitilise kasvulavana ning erinevate sidusrühmade – mitte ainult valitsuste vahel – arutelude ja koostöö areenina.

Samuti kannustasid Põhjamaad Balti riike looma oma ametlikku koostööd. Tõepoolest, Balti riigid lõid Põhjamaade Nõukogu ja Põhjamaade Ministrite Nõukogu eeskujul 1990ndate alguses vastavalt Balti Assamblee ja Balti Ministrite Nõukogu. Juba 1992. aastal alustasid Põhjamaade Nõukogu ja Balti Assamblee koostööd. Balti Assamblee esindajad on kutsutud Põhjamaade Nõukogu istungjärkudele ning 2006. aastast toimuvad iga-aastased mõlema institutsiooni juhatuste ja komiteede kohtumised.

1990ndate alguses avas Põhjamaade Ministrite Nõukogu infokontorid kõigis kolmes Balti pealinnas. Neist kasvasid olulised Põhjala-Balti koostöö algatajad ja arendajad, selgitades välja trende ja võimalusi koostööks, aga ka hõlbustades ja koordineerides kohalikku ühistegevust, eelkõige demokraatia arengut ja kodanikuühiskonna toetamist.

2004. aastal Põhjala-Balti koostöö muutus. Kui Balti riigid olid seni peamiselt Põhjamaadelt toetust ja abi saanud, siis pärast Euroopa Liidu laienemist iseloomustas suhteid partnerlus ja koostöö võrdsetel tingimustel.

Lisaks teadusele ja innovatsioonile, ettevõtlusele ja loomemajandusele, keskkonnale, energiale ja kliimale on praegu Põhjala-Balti suhtluse oluline osa digikoostöö.

2017. aastal asutas Põhjamaade Ministrite Nõukogu ajutise digiteerimise ministrite nõukogu, mille eesmärk on muuta Põhjala digitaalseks lipulaevaks. Näitamaks soovitud paindlikkust Põhjamaade koostöös, kutsuti ka Balti riigid ajutise koostöö osalisteks: kohtumistele ja partneritena ühisprojektidesse, et parandada digitaalset ühenduvust ja ellu viia digitaalne siseturg terves Põhjala-Balti piirkonnas.

Kuigi kolm Balti riiki on väljendanud huvi isegi Põhjamaade institutsioonidega liitumise vastu, ei ole Põhjala liikmelisuse laiendamist kunagi tõsiselt kaalunud.

Samas, koostöö Põhjamaade Ministrite Nõukoguga on Balti riikide valitsustele vaid üks võimalikest valikutest Põhjala-Balti koostöös. Praegu näib, et üldiselt eelistatakse mitteametlikke, sihipäraseid ja paindlikke poliitika koordineerimise ja koostöövorme. Viimastel aastatel on iseäranis tõusnud NB6 tähtsus.¹¹ Ametlike institutsioonide roll on praegu Põhjala-Balti koostöös vähem oluline. Siiski, Balti riikidele on Põhjamaad olulised partnerid ja ühenduslüli läänepoolsete Euroopa Liidu liikmesriikidega.¹²

Tuleviku väljavaated

Arvestades praegusi mitte just kõige soodsamaid eeldusi, sõltub Põhjamaade institutsioonide tähtsus ja tõhusus osaliselt sellest, kas Põhjamaad suudavad leida uue ühisosa oma soovides ning päriselt ka neid saavutada.

Pandeemia ajal tundus, et valitsused pöörasid Põhjamaade Ministrite Nõukogule selja ega pidanud seda institutsiooniks, mis sobib Põhjala juhtimiseks kriisis ja ühise kriisiohjamise võime suurendamiseks.¹³ Seega sõltub hiljutiste reformide ja edasise koostöö pingutuste edu üksteise toetamisest ja usaldusest: valitsustel tuleb tulemuste saavutamiseks anda Põhjamaade Ministrite Nõukogule vajalikud pädevused ja ressursid ning Põhjamaade Ministrite Nõukogu peab veenma valitsusi oma lisaväärtuses, et teda kõrvale ei jäetaks.¹⁴

Põhjamaade Ministrite Nõukogu võib jääda oluliseks, kui suudab panna valitsused tõhusalt ja tulemuslikult suhtlema teemades nagu keskkond, kliima, sotsiaalküsimused, teadusuuringud ja kultuur. Need on jätkuvalt olulised sildade ehitajad Põhjamaade vahel.

Põhjamaade koostöös ei ole puudust ideedest ja ettepanekutest, vaid poliitilisest tahtest ja pühendumusest vastu võetud otsused ja kokkulepped ellu viia.

Põhjamaade Ministrite Nõukogu peasekretär Paula Lehtomäki märkis, et kui liikmesriigid seda soovivad, on Põhjamaade Ministrite Nõukogul isegi head võimalused suuremaks toeks valitsustele kui Covid-19 kriisi ajal.¹⁵ See muidugi tõstatab küsimuse, miks Põhjamaade Ministrite Nõukogu ei ole seda seni pandeemia ajal teinud, kuid vähemalt on see märk optimismist ja heast tahtest.

Üldiselt on Põhjamaade Ministrite Nõukogul võimalik pälvida rohkem poliitilist kaalu, kui seda hakataks uuesti kasutama poliitilise kasvulavana ning erinevate sidusrühmade – mitte ainult valitsuste vahel – arutelude ja koostöö areenina. Sama käib Põhjamaade Nõukogu kohta. Põhjamaade Nõukogu aruteludele ja nende soovitustele suurema kaalu andmiseks on vaja võrdsustada selle tähtsus Põhjamaade Ministrite Nõukoguga ning siduda nende tegevused ja teemad rohkem ühte.

Habemega idee avada Brüsselis Põhjamaade Ministrite Nõukogu esindus ei ole kunagi leidnud valitsuste toetust.

2019. aasta suvel tutvustas Põhjamaade Ministrite Nõukogu uut Põhjala visiooni, mille kohaselt peaks piirkond 2030. aastaks tõusma maailma kõige kestlikumaks ja lõimitumaks regiooniks.¹⁶ Selle visiooni elluviimiseks peaksid Põhjamaade Ministrite Nõukogu tulevased prioriteedid muutma Põhjala piirkonna roheliseks, konkurentsivõimeliseks ja sotsiaalselt kestlikuks. Covid-19 kriisi põhjustatud olude, probleemide, lõhede ja muutuvate prioriteetide valguses on väga küsitav, kas selle visiooni elluviimine on realistlik. Praegu tundub see osale rohkem utoopia kui visioonina. ¹⁷

Sellest hoolimata kinnitasid Põhjamaade Ministrite Nõukogu ja Põhjamaade valitsused ametlikult pühendumist visioonile ning tõesti, sellised visioonid võivad olla kasulikud ambitsioonide seadmisel ja üldise tulevikukoostöö sillutamisel. Kuid peamine eesmärk võiks pigem olla ühiste lahenduste otsimine praegustele ühistele käegakatsutavatele katsumustele vastavuses institutsiooni võimete ja tugevustega.

Selle asemel et teha mõnes valdkonnas koostööd kõige madalama ühise nimetaja alusel, võiksid Põhjamaade institutsioonid keskenduda eespool loetletud poliitikavaldkondadele, kus tihe koostöö on poliitiliselt kõige olulisem, on olemas tugevad ühised huvid, antakse lisaväärtust ning kus Põhjamaad ja nende kodanikud ning isegi teised riigid, näiteks Eesti, Läti ja Leedu, võiksid koostööst kõige rohkem kasu saada.