PESCO: mis see veel on?

PESCO on üks Euroopa Liidu uutest kaitsealgatustest, mis on viimase aasta jooksul palju tähelepanu saanud. Selle algatuse laiemat tähendust on veel vara hinnata, aga kahtlemata lõi PESCO käivitamine põhimõtteliselt uue olukorra ELi liikmesriikide vahelises kaitsekoostöös. Samuti on tegemist Euroopa poliitilise edulooga, millest ka Eesti oma hiljuti lõppenud eesistumise ajal loorbereid lõikas. Eestile on põhiküsimuseks, kas vaatamata selle raamistiku kaudu avatud võimalusele arendada ka meile vajalikke sõjalisi võimeid PESCO suurendab või pigem vähendab Euroopa julgeolekut – seda viitega Euro-Atlandi julgeolekuarhitektuuri nõrgestamisele ning usaldamatuse kasvule Washingtoni ja Euroopa pealinnade vahel.

PESCO puhul on tegemist lühendiga ingliskeelsetest sõnadest Permanent Structured Cooperation, mida on tõlgitud kui alaline struktureeritud koostöö. Ühtedes tekitab PESCO entusiasmi, teistes aga õlakehitust või vaenu. Lühidalt kirjeldades on tegemist ELi kaitsekoostöö mehhanismiga, mis võimalusena oli ette nähtud juba 2009. aastal jõustunud Lissaboni aluslepingus. Artikkel 42.6 ja protokoll nr 10 kirjutati lepingusse sisse nende liikmesriikide soovil, kelle „sõjalised võimed vastavad kõrgendatud kriteeriumitele“ ja kes peavad silmas „kõige nõudlikumaid missioone“. Isegi kui mõni liikmesriik seda ka soovis, polnud kuni eelmise aastani piisavat poliitilist konsensust, et seda koostööd ellu rakendama hakata. Pelk mõte tõsisemast Euroopa kaitsekoostööst tekitas mitmes riigis sügavat vastumeelsust.

Paari viimase aasta jooksul on Euroopa poliitiline reaalsus aga sedavõrd muutunud, et 2017. aasta novembris edastasid 23 Euroopa Liidu liikmesriiki, sealhulgas Eesti, ELi Nõukogule ja kõrgele esindajale ühise tahteavalduse struktureeritud kaitsekoostöö käivitamise kohta. Detsembris liitusid algatusega Iirimaa ja Portugal, kelle otsus siseriiklike protseduuride tõttu mõnevõrra viibis. Kogu protsessist on seni kõrvale jäänud vaid liidust lahkuv Suurbritannia, täiendavaid kaitsekohustusi pelgav Malta ning Euroopa kaitsekoostöös mitteosalev Taani. Kui välisasjade nõukogu võttis 11. detsembril ametlikult vastu otsuse PESCO käivitamisest, oli „Lissaboni lepingu uinuv kaunitar“ – kui komisjoni presidendi Jean-Claude Junckeri kujundit kasutada – üles äratatud.

Üheks põhjuseks, miks kaitseteemad tõusid lühikese ajaga Euroopa tähelepanu keskmesse, oli asjaolu, et see aitas mobiliseerida Euroopa Liitu, mis 2016. aasta suvel oli BREXITi-järgsetes lagunemismeeleoludes. Teisalt ähvardasid liitu nii idast kui ka lõunast konkreetsed välisohud. Euroopat ehmatas rändekriis – tulemina kõigist neist pingetest ja konfliktidest Euroopa naabruses, mis on pannud need inimesed siiapoole liikuma. Prantsusmaa oli oma sõjalise sekkumisega Malis saanud islamistlike terroristide sihtmärgiks, kuid terroristliku vägivalla käes kannatasid ka mitu teist Euroopa riiki. Krimmi annekteerimine 2014. aastal ja Venemaa hübriidsõda Ida-Ukrainas ainult süvendasid üldist ebakindlust. Ka Ameerika Ühendriigid olid president Donald Trumpi ajal muutunud Euroopa jaoks ettearvamatumaks ning vastastikune usaldus oli tunduvalt vähenenud.

Selle kõige koosmõjul pööras Saksa-Prantsuse tandem kui põline ELi käigus hoidev mootor pilgud kaitsekoostöö poole. See pidi kaasa aitama uue positiivse dünaamika tekkele kogu Euroopa Liidus. Ühtlasi pidid Berliin ja Pariis leidma kesktee, kuidas mobiliseerida Euroopa kaitseressursse tingimustes, kus Suurbritannia on EList lahkumas ning keegi ei oska täpselt kirjeldada, milline hakkab olema Londoni kaitsekoostöö Euroopa Liiduga. Pole ju kahtlust, et brittide lahkumine jätab augu ELi sõjalistesse võimetesse, samas on just Suurbritannia näidanud Euroopa kaitsekoostöö osas üles suurimat vastuseisu. Pärast BREXITit brittide arvamus siin aga enam ei loe ning kaitsekoostöö sai kohe uue võimaluse. Pariis nõustus Berliini nägemusega laiapindsest, kuid vähemambitsioonikast PESCOst, mis ei tekitaks Euroopasse uusi eraldusjooni. Vastukaaluks on Saksamaa olnud leplikum Prantsusmaa üsna jäiga positsiooni suhtes teise uue kaitsealgatuse, Euroopa kaitsefondi (EDF – European Defence Fund) ülesehituse põhimõtete aruteludel. Kaitsefond on komisjoni loodav rahastu, kust hakatakse investeerima Euroopale olulisi kaitsetööstuse projekte nii tehnoloogia kui ka võimearenduse vallas.

Eestile on põhiküsimuseks, kas vaatamata selle raamistiku kaudu avatud võimalusele arendada ka meile vajalikke sõjalisi võimeid PESCO suurendab või pigem vähendab Euroopa julgeolekut – seda viitega Euro-Atlandi julgeolekuarhitektuuri nõrgestamisele ning usaldamatuse kasvule Washingtoni ja Euroopa pealinnade vahel.

Laiema konteksti Euroopa viimase aja kaitsealgatustele annab 2016. aastal kõrge esindaja Federica Mogherini koostatud üldine välis- ja julgeolekupoliitika strateegia. See dokument kirjeldas ELi ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika (ÜJKP) uut ambitsioonitaset ning andis ühtlasi üldkirjelduse erinevatele ÜJKP missioonidele ja operatsioonidele, mille läbiviimiseks peavad liikmesriikidel olema vajalikud sõjalised võimed. ELi sõjaline komitee sai nõukogult ülesande üle vaadata näitlikud stsenaariumid, mida saaks nende missioonide ja operatsioonide planeerimise aluseks võtta. Kõige ambitsioonikam – juba Lissaboni lepingust tulenev – stsenaarium kirjeldab vajadust jõustada rahu kuskil väljaspool Euroopat.

Selle ambitsioonitaseme saavutamiseks vajalike sõjaliste võimete omamine on ka üks PESCO otsuse lisas loetletud kahekümnest erinevast kohustusest, mida liikmesriigid on sellega endale võtnud. Muuhulgas on PESCO liikmesriikidele kohustuslik suurendada kaitsekulusid, panustada ELi lahingugruppidesse – mille kasutamise suurim takistus on ühisrahastuse mehhanismi puudumine – ning ÜJKP missioonidesse ja operatsioonidesse. Võrreldes Lissaboni aluslepingu 10. protokolliga on need kohustused natuke enam lahti kirjutatud. Kuigi 6. märtsil kiitsid ELi kaitseministrid välisasjade nõukogus heaks PESCO tegevuskavaja seeläbi on mõni nüanss selgemaks räägitud, on PESCOga seotud küsimusi endiselt rohkem kui vastuseid. Seega, kui leidub keegi, kes väidab teadvat, kuidas asjad käima hakkavad, tasub sellesse kriitiliselt suhtuda.

Õhus on üsna palju tehnilisena näivaid küsimusi, mis üht- või teistpidi puudutavad protsessi omandisuhet või osalust selles. Näiteks on PESCO koostööraamistikuna justnagu liikmesriikide omanduses, aga saab näha, kui palju loovutavad riigid ajapikku bürokraatiat PESCO sekretariaadile, mis koosneb Euroopa kaitseagentuuri (EDA – European Defence Agency) ja Euroopa välisteenistuse (EEAS – European External Action Service), sealhulgas sõjalise staabi (EUMS – European Union Military Staff) esindajatest. PESCO on loodud kahetasandilisena, kus sekretariaadi hallatava ülemtasandi ülesanne on nii-öelda sidususe ja eesmärkide säilitamine. Projektide tasandil loovad osalevad riigid igale projektile oma juhtimisprotseduuri, mille puhul soovivad osalejad ilmselt säilitada tugevamat omandisuhet.

Vaidlusi on olnud ka selle üle, kui palju peaks protsessi käigus kuulda võtma lõpptarbija häält, mida siinkohal esindab Euroopa Liidu sõjaline komitee (EUMC – European Union Military Committee). PESCO mõte on ju arendada sõjalisi võimeid liikmesriikide relvajõududele. Kui EDA peaks vaatama selle järgi, et tegevused vastaksid kehtestatud kriteeriumitele, ning liikmesriigid teevad ühiselt projekte, mis on eeskätt neile olulised, siis sõjaline komitee, mis koosneb liikmesriikide kaitseväe juhatajatest – keda igapäevaselt asendavad alalised sõjalised esindajad –, peaks jälgima seda, kas üks või teine projekt aitab kaasa ELi üldise sõjalise võimekuse kasvule. Vastavalt PESCO tegevuskavale esitab sõjaline komitee oma sõjalise nõuande nii tulevaste projektide kohta – praegu töösse minevate projektide puhul veel mitte –, aga ka iga-aastase nõukogule esitatava PESCO ülevaatuse koostamisel. Saamaks teada, milliseid võimeid ja üksusi on ELi liikmesriikidel vaja ambitsioonitaseme saavutamiseks, on Euroopa Liidus kasutatud EDA hallatavat võimearendusplaani (CDP – Capability Development Plan). CDP annab keeruka mehhanismi ja mitmete erinevate sisendite kaudu vastuse küsimustele, millised sõjalised võimed on liikmesriikidel olemas ja millised puuduolevatest võimetest vajavad eelisarendamist. Üheks põhiküsimuseks ongi, kas ja kuidas senine ÜJKP missioonidest ja operatsioonidest lähtunud ELi võimearendusplaan haakub PESCOga, mille haare on palju laiem, hõlmates erinevaid võimearenduse ja operatiivvalmisolekuga seotud projekte, mida liikmesriigid soovivad teistele välja pakkuda. Üheselt mõistetavate ja aktsepteeritud PESCO kriteeriumite olemasolu, mis arvestab muuhulgas CDP kaudu tuvastatud võimepuudujääkidega, on võtmetähtsusega, sest igal liikmesriigil on mängus oma huvid ja seega on protsess nende teravdatud poliitilise tähelepanu all.

PESCO õnnestumiseks on esmalt vaja õigeid projekte. Need peavad olema nähtavad, arusaadavad ning vajalikud eeskätt Euroopa Liidu kaitsevõime tugevdamiseks. Teiseks peab iga riik leidma projektide seast ühe või mitu, kus tahetakse siiralt osaleda, mitte ei lohistata lihtsalt jalgu järel. Hetkel on esimeses ringis välja pakutud projektide hulgas selliseid, mida ka varem on üritatud – vähese eduga – ellu viia. See ei tähenda tingimata, et tegemist on halbade projektidega, lihtsalt sõjaline võimearendus on sedavõrd kallis, et ka kõige rikkamatel Euroopa riikidel on raske midagi üksi ära teha. Nüüd üritatakse PESCO kaudu nendega uuele ringile minna – kui need projektid osutuvad kriteeriumidele vastavaks ja kui projekti juhtriigid leiavad vajalikul hulgal kaasategutsejaid ja -rahastajaid.

ELi võimearenduse dünaamika puhul tuleb arvestada ka NATO aspekti. Ehkki enamik liikmesriikidest on mõlemas organisatsioonis samad, on kahepoolne suhtlus jätkuvalt komplitseeritud eeskätt nende tõttu, kes ühte või teise klubisse ei kuulu. Kuigi kahel võimearendusprotsessil on väliseid sarnasusi ning võimaluse piires on neid ka ühtlustatud ja tegevusi koordineeritud, on ELi ja NATO kaitseplaneerimist olemuslikult raske võrrelda. NATO raison d’être on liitlaste kollektiivkaitse väliste ohtude vastu. Seega on NATO kaitseplaneerimise (NDPP – NATO Defence Planning Process) eesmärk kollektiivkaitseks vajalike sõjaliste võimete väljaselgitamine ning vajadusel nende võimete arendamise tagant tõukamine. ELi jaoks on ühine julgeoleku- ja kaitsepoliitika pelgalt üks ning sugugi mitte kõige olulisem vahend niinimetatud integreeritud lähenemise elluviimisel – ehk ELi mõju projitseerimisel maailmas.

Ehkki NATO on suhtunud ELi kaitseinitsiatiividesse traditsioonilise umbusuga, on ka siin viimastel aastatel olnud suuri edasiminekuid. Piisab, kui mainida ELi ja NATO Varssavi ühisdeklaratsiooni ning sellest tulenevaid ühiseid ettepanekuid 6. detsembrist 2016. Praegu on märksõnadeks, mille kaudu võimearendusel tekkivaid vastuolusid üritatakse leevendada, üks komplekt vägesid (single set of forces), täiendavus (complementarity), duplitseerimise vältimine (no duplication) jne. Näiteks üks komplekt vägesid tähendab seda, et kui mõni riik arendab oma sõjalisi võimeid, siis ei tee ta seda välistavalt NATO, Euroopa Liidu, ÜRO või rahvuslikes huvides, vaid saab neid võimeid kasutada omal valikul, kus ja millal iganes. Näiteks strateegilist transpordi- või õhustankimise võimet vajavad liikmesriigid sõltumata sellest, mis mandaadi all toimuval operatsioonil nad osalevad.

Kui vaadata projektide tasandilt kõrgemale, on PESCO käivitamise valguses paslik küsida, kas vaatamata poliitilisele retoorikale Euroopa kaitsevõime sellest ka reaalselt tugevneb või mitte. Kas võib juhtuda, et PESCO osutub kokkuvõttes ohtlikuks asendustegevuseks, mis suunab Euroopa fookuse ja tegutsemisenergia mõnda valesse suunda? Kui Eestist hinnata, kas struktureeritud koostöö võib meie julgeolekut hoopis nõrgestada, lõhkudes usaldust Euroopa suhetes Ameerika Ühendriikidega ning seades protektsionistlikke piiranguid USA ja Suurbritannia kaitsetööstusele Euroopa turul? Küsimus pole Eesti jaoks mitte niivõrd selles, kuidas Euroopa riigid oma kaitsekoostööd – eeskätt võimearendust – korraldavad, vaid selles, kuidas PESCO, aga ka Euroopa kaitsefondi loomine mõjutab Euroopa suhteid Ameerika Ühendriikide ja NATOga.

Ühest küljest on Washington pikalt kritiseerinud seda, et Euroopa riigid ei panusta ise piisavalt oma sõjalistesse võimetesse, aga kui nüüd midagi tegema hakatakse, suhtub Ameerika sellesse ettevaatusega. Osa kriitikuid väidab, et Euroopa pole suutnud end Atlandi-üleselt piisavalt selgeks teha. Ehkki PESCO ja Euroopa kaitsefond on alles loomisfaasis ja käivitatud pole veel ainsatki projekti, levib USAs kriitika, et „kolmandate riikide“ ja nende riikide ettevõtete välistamise kaudu hakatakse Euroopa turult eemale tõrjuma nende kaitsetööstusettevõtteid. EDFi puhul on kõlanud ka väide ebaausa konkurentsieelise loomisest Euroopa kaitsetööstusele. PESCO tegevuskava ei välista kolmandate riikide „erandkorras“ osalemist projektides, aga kuidas see täpsemalt toimuks, peab olema selgeks vaieldud enne käesoleva aasta lõppu. Kindlasti on tegemist tundliku teemaga ja ei see puuduta üksnes USAd või peatselt liidust lahkuvat Suurbritanniat. Nii tekitaks näiteks Norra või Šveitsi osalemine mõnes projektis teatud liikmesriikides märksa vähem küsimusi kui Türgi puhul.

Eesti ja mitmed teised NATO liitlased pole kindlasti nõus sellise Euroopa kaitsekoostööga, mis oleks USA vastu või nõrgestaks NATOt.

PESCO käivitati, sest Euroopas tekkis selleks poliitiline tahe. Erinevus eelneva olukorraga ELi kaitsekoostöös on see, et kui varem tehti otsuseid valitsustevaheliste kokkulepete kaudu, siis nüüd on osalejariigid võtnud endale selged pikaajalised kohustused ja on loomas alalist mehhanismi, kuidas see koostöö toimima hakkab. PESCO on riikidele õiguslikult siduv. Eesti huvi on seda võimalust kasutada ja liituda projektidega, mis on meie riigikaitsele olulised, kuid mida me üksi ei suudaks ellu viia kas ressursipuudusel või pelgalt seetõttu, et selle puhul on vaja mitme riigi koostööd. Näitena vajadusest riikide koostööks võib tuua Hollandi veetava sõjalise mobiilsuse projekti, mida isekeskis ka sõjaliseks Schengeniks nimetatakse ning milles osalemisest Eesti on väga huvitatud. Lihtsalt öeldes on eesmärgiks vabaneda kõikidest juriidilistest, administratiivsetest ja tehnilistest piirangutest, mis takistavad liikmesriikide üksuste ning relvastuse-varustuse ELi-sisest liikumist. Samuti hõlmab sõjalise mobiilsuse teema laiemalt ettevalmistust puudu oleva sõjalise taristu rajamiseks või kohendamiseks.

Nagu öeldud, vajab PESCO õnnestumiseks häid projekte, millega liituks kriitiline hulk liikmesriike. Kui praegust poliitilist tahet kaitsekoostööks suudetakse säilitada ja kanaliseerida ning kui protsessi käigus hoidmiseks leitakse optimaalne bürokraatiamudel, võib PESCOst asja saada. Kui ei, siis töötab masinavärk mõne aasta poole võimsusega ning hääbub pikkamisi jututubades. Seejuures on PESCO õnnestumiseks vajalik edasiminek mitmel tasandil. Lisaks konkreetsete projektide õnnestumisele pole vähetähtis ülesanne veenda meie NATO liitlasi, eeskätt Ameerika Ühendriike, aga ka kaitsekoostöö osas skeptilisemaid ELi liikmesriike selles, et PESCO tugevdab, mitte ei lõhu Euro-Atlandi ühtsust. Eesti ja mitmed teised NATO liitlased pole kindlasti nõus sellise Euroopa kaitsekoostööga, mis oleks USA vastu või nõrgestaks NATOt. Võttes arvesse seda, et 22 liikmesriiki on NATOs ja ELis ühised ning seisavad ühise väärtusruumi kaitsel, ei peaks kaks organisatsiooni omavahel võistlema ei sõjaliste võimete arendamisel ega üldse, vaid teineteist täiendama.

Kui Euroopa soovib saada globaalseks jõuks mitte ainult majanduslikult, vaid ka poliitiliselt, on tal muuhulgas vaja sõjalisi instrumente. Kuigi Euroopas on ka neid, kes unistavad sedavõrd laialdasest strateegilisest autonoomiast, mille puhul ei peaks EL oma julgeoleku tagamisel toetuma NATOle ja USA kohalolekule, ning loodavad, et uued kaitseinitsiatiivid võiksid tulevikus viia näiteks Euroopa armee loomiseni, on see tänases kontekstis üsna ulmeline soovmõtlemine. Esialgu räägime ikka konkreetsete puuduolevate sõjaliste võimete loomisest paremini korraldatud mehhanismi kaudu. Peatselt näeme, kes hakkavad koostööd tegema, mis valdkondades ja kui palju panustatakse sellesse reaalsete ressurssidega. Seejärel selgub, kas õigus jääb skeptikutele ja kriitikutele või on ELi kaitsekoostöö tõesti saanud suure sõõmu värsket õhku.

Eestlased on praktilised inimesed. Seda peegeldavad ka kaitseväe juhataja, kindral Riho Terrase poolt Brüsselis 14. detsembril PESCO käivitamise tseremoonial öeldud sõnad: „Tegemist on kaasava ja ambitsioonika koostööplatvormiga, mis on märk 25 liikmesriigi soovist teha EL sõjaliselt tugevamaks. ELi kodanikele tähendab see rohkem julgeolekut.“ Nii lihtne see ongi.

Artikkel kajastab autori isiklikke seisukohti.