Peeter Roosma: Euroopa Inimõiguste Kohus – Euroopa Nõukogu kroonijuveel

Tänavu täitub 30 aastat Eesti liikmelisuse algusest Euroopa Nõukogus. Ehkki formaalselt ei sea Euroopa Nõukogu statuut liikmelisuse eeltingimuseks riigi ühinemist Euroopa inimõiguste konventsiooniga, on tegelikult alates 1970. aastatest sellest eeldusest lähtutud. Statuut sätestab üldiselt, et riik võidakse kutsuda astuma Euroopa Nõukogu liikmeks, kui ta soovib tunnustada õigusriigi põhimõtteid, inimõigusi ja põhivabadusi ning kui riiki peetakse selleks ka võimeliseks.

Eesti allkirjastas Euroopa inimõiguste konventsiooni Euroopa Nõukogu liikmeks astumise päeval, 14. mail 1993. Konventsioon jõustus Eesti suhtes 16. aprillil 1996. Vahepealse aja jooksul analüüsiti põhjalikult koostöös Euroopa Nõukogu ekspertidega Eesti õiguse vastavust Euroopa inimõiguste standarditele ning tehti vajalikud muudatused riigisiseses õiguses. Mõne toona poliitiliselt raskema küsimuse lahendamine ei kulgenud päris sujuvalt – nii allkirjastas Eesti surmanuhtluse kaotamist puudutava Euroopa inimõiguste konventsiooni 6. lisaprotokolli koos konventsiooni endaga, kuid selle ratifitseerimiseni jõudis Riigikogu mõnevõrra hiljem ja protokoll jõustus Eesti suhtes alles 1. mail 1998.

Pilk ajalukku

Euroopa Inimõiguste Kohut peetakse õigusega mõjukaima rahvusvahelise inimõiguste kaitse süsteemi osaks. Inimõiguste kohus – ja Euroopa inimõiguste kaitse mehhanism laiemalt – on asutatud inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni alusel, mille Euroopa Nõukogu 12 liikmesriiki allkirjastasid Roomas 4. novembril 1950. Konventsioon jõustus 3. septembril 1953. Praeguseks on konventsiooniosaliste riikide arv kasvanud 46ni. Konventsiooniga nähti ette ka Euroopa Inimõiguste Kohtu loomine ja see alustas tööd Strasbourgis 1959. aastal.

Inimõiguste areng läinud sajandi keskpaigast alates on valdavalt olnud edulugu. See pole aga kaugeltki enesestmõistetav.

Euroopa inimõiguste konventsioon koosneb kahest peamisest osast. Esimeses osas on põhiõigusi käsitlevad artiklid: õigus elule, piinamise keelamine, õigus õiglasele kohtumenetlusele, õigus eraelu austamisele ja sõnavabadusele jne. Nende sätete tekst on püsinud seitsme aastakümne jooksul muutumatuna. Tõsi, konventsiooniga tagatud õiguste spektrit on hiljem avardatud mitme lisaprotokolliga, mis sätestavad näiteks vara kaitse, liikumisvabaduse ning teistkordse kohtumõistmise ja karistamise keelu.

Konventsiooni teine osa puudutab nn konventsiooni kontrollisüsteemi – konventsiooni täitmise üle valvavaid institutsioone ja menetlust. Kontrollisüsteem on aja jooksul läbi teinud ulatusliku arengu. Loomise järel paistis konventsioon olevat ennekõike rahvusvaheline leping, mis kohustas riike tagama konventsioonis sätestatud põhiõigusi.

Inimõiguste kohtu jurisdiktsiooni tunnustamine konventsiooni tõlgendamise ja kohaldamise küsimustes ning üksikisikute individuaalkaebuste esitamise võimaluse aktsepteerimine ei olnud iseenesestmõistetavad ning baseerusid riikide tähtajaliselt – tavaliselt kaheks kuni viieks aastaks – antud nõusolekul. Sealjuures vaatas esitatud individuaalkaebused esmalt läbi Euroopa Inimõiguste Komisjon ning kohtu ette võis kaebus jõuda üksnes siis, kui komisjon või konventsiooniosaline riik selle sinna suunas.

Põhjalik reform toimus 1998. aastal, mil seni üksnes istungjärkudeks Strasbourgi kogunenud kohtu asemel, milles kohtunikud olid ametis osalise tööajaga oma kodumaise põhitöö kõrvalt, loodi alaliselt tegutsev kohus, mille poole said kõik kaebajad otse pöörduda. Samuti kaotati eelfiltri rolli täitnud komisjon.

Kujunemine massikaebusi läbi vaatavaks kohtuks

Need institutsionaalsed ja menetluslikud muudatused käisid käsikäes laiema ühiskondliku ja õigusliku mõtlemise arenguga, inimeste teadlikkuse kasvu ja konventsiooniosaliste riikide ringi laienemisega. II maailmasõja järgsest Lääne-Euroopa demokraatlike riikide klubist sai Ida-Euroopa vabanemise järel kogu Euroopat hõlmav ühiskodu; rahvusvahelistest inimõigustest sai täieõiguslik, ulatuslik ja iseseisev õigusvaldkond. Kohtule esitatud kaebuste hulk kasvas plahvatuslikult.

Edasise käsitluse parema jälgitavuse huvides tuletagem meelde, et inimõiguste konventsiooni alusel menetletakse kaebusi Strasbourgis kahes etapis: esiteks otsustatakse kaebuse vastuvõetavuse üle ning teiseks, kui kaebus on tunnistatud vastuvõetavaks, langetatakse sisuline otsus küsimuses, kas riik on või ei ole rikkunud kaebaja õigusi, mis on konventsiooniga tagatud.

Praegu on läbivaatamisel umbes 75 000 kaebust ning kaebajatel tuleb oma asja lahendamist keerulisematel juhtudel oodata aastaid.

Inimõiguste kohtu esimene sisuline otsus kuulutati 1961. aastal^[1] ning esimese kümne tegevusaasta jooksul langetas kohus kokku kümmekond kohtuotsust. Võrdluseks võib öelda, et 2022. aastal lahendas kohus ühe aasta jooksul sisulise otsusega rekordilise hulga kaebusi, nimelt 4168. Kohtule esitatud kaebuste arv on viimastel aastatel olnud 45 000 kandis.^[2] Üle 90% kaebustest ei jõua sisulise otsustamise staadiumisse, kuna tunnistatakse juba esimeses läbivaatamisetapis vastuvõetamatuks (kuna on ilmselt põhjendamatud, esitatud tähtaega rikkudes, ilma kohaselt ammendamata riigisiseseid õiguskaitsevahendeid vms).

Praegu on läbivaatamisel umbes 75 000 kaebust ning kaebajatel tuleb oma asja lahendamist keerulisematel juhtudel oodata aastaid. Selle sajandi esimesel kümnendil küündis aga kaebuste arv kaks korda kõrgemale ning kohus lõi kaebuste tulva all tõsiselt vankuma.

Kohtu võime esitatud kaebusi läbi vaadata paranes esmalt tänu konventsioonis tehtud muudatustele, mis lihtsustasid õiguslikult vähem keerukate kaebuste menetlemise reegleid, ning kohtusiseste töömeetodite kohandamisele. Teisalt hakati taas enam rääkima sellest, et õiguste ja vabaduste tagamine on ennekõike riikide ülesanne. Et seda väljendavat subsidiaarsuse põhimõtet rõhutada, lisati see otsesõnu konventsiooni preambulisse.

Ehkki laiema ja põhimõttelise tähendusega asjade kõrval moodustab praegu suure osa kohtu töömahust korduvate üheliigiliste kaebuste läbivaatamine, tasub meenutada inimõiguste komisjoni ja hiljem kohtu presidendi Sir Humphrey Waldocki sõnu 1958. aastal, konventsiooni jõustumise viiendal aastapäeval. Ta nentis, et Euroopa Nõukogu liikmesriikides kaitstakse inimõigusi valdavalt riigisisese õiguse ja õiguskaitsevahendite abil ning et konventsiooni pakutavad spetsiaalsed rahvusvahelised õiguskaitsevahendid asetsevad viimaste kaitsetagatistena üksnes riiklike õiguskaitsevahendite kohal. See, et rahvusvahelised õiguskaitsevahendid on mõeldud vaid väga erandlikuks kasutamiseks viimase abinõuna, tulenes tema hinnangul selgelt konventsiooni tekstist, mis näeb ette, et komisjon võib asjaga tegeleda alles siis, kui kõik riigisisesed õiguskaitsevahendid on ammendatud.^[3]

Kohtuotsuste täitmine

Kohtuotsus, mida ei täideta, jääb väheväärtuslikuks kirjatükiks. Riigisiseste kohtute otsuste täitmise tagavad kohtutäiturid, politsei, vanglasüsteem ja teised selleks seatud riigivõimu osad. Rahvusvahelisel kohtuinstitutsioonil ei ole võimalik millelegi sellisele tugineda. Inimõiguste kohtul on Euroopa inimõiguste kaitse süsteemis küll tooniandev roll, kuid märkimisväärne tähtsus on ka Euroopa Nõukogul.

Euroopa Nõukogu kohtuotsuste täitmise osakond valvab praktilisel tasandil ning Euroopa Nõukogu ministrite komitee poliitilisel tasandil selle järele, et liikmesriigid nende suhtes tehtud otsuseid ka tegelikult täidaksid ning et kohtuotsused ei jääks vaid tühjadeks sõnadeks. Siinkohal ei käi jutt üksnes erimeetmetest (nt tuleb maksta kohtu määratud õiglast hüvitist kaebajale või vabastada ebaseaduslikult kinnipeetav isik), vaid ka üldmeetmetest, mis hoiaksid sarnased rikkumised edaspidi ära (nt on vaja muuta riigisisest õigust, levitada teavet kohtuotsuse kohta ning suurendada üldist teadlikkust).

Vaatamata järelevalvele sõltub aga palju ikkagi riikide koostöövalmidusest ja tegelikust soovist Euroopa inimõiguste konventsiooniga tagatud õigusi kaitsta.

Riigid peavad iga kohtuotsuse täitmisest Euroopa Nõukogule aru andma, ning ehkki oma kohtutäiturite süsteemi pole ka Euroopa Nõukogul, paneb poliitiline surve riigid sageli täitma neidki otsuseid, mida muidu meeleldi ei täidetaks. Suuresti on just tõhus järelevalve kohtuotsuste täitmise üle see, mis Euroopa inimõiguste kaitse mehhanismi ainulaadselt tulemuslikuks teeb. Vaatamata järelevalvele sõltub aga palju ikkagi riikide koostöövalmidusest ja tegelikust soovist konventsiooniga tagatud õigusi kaitsta.

Jagatud vastutus, arenev konventsioon

Inimõiguste konventsioon lähtub subsidiaarsuse ja jagatud vastutuse põhimõttest, mis tähendab seda, nagu juba öeldud, et esmane vastutus konventsioonis sätestatud õiguste ja vabaduste tagamise eest lasub liikmesriikidel.^[4] Seejuures võib riigivõimul olla tänu demokraatlikule legitimatsioonile parem positsioon, et hinnata kohalikke vajadusi ja tingimusi, mistõttu tal on vabadus otsustada, kuidas neid õigusi tagada.

Õiguste piiramise korral hindab inimõiguste kohus nii piirava seaduse kehtestamisel kui konkreetset juhtumit puudutavas kohtumenetluses kasutatud argumentatsiooni. Kui riigisisesed institutsioonid on individuaalseid huve ja üldist huvi omavahel kaalunud, arvestades konventsioonist ja kohtupraktikast tulenevate nõuetega, siis asendab kohus nende seisukoha enda omaga vaid juhul, kui selleks on mõjuvad põhjused.^[5]

Arutleda võib selle üle, kas inimõiguste kohtu roll on olla ise teerajaja või Euroopas juba välja kujunenud konsensuse rakendaja. Kohus on leidnud, et küsimustes, milles Euroopas pole konsensust, on riikide kaalutlusõigus avaram ja seda näiteks asjades, mis puudutavad tundlikke moraalseid ja eetilisi küsimusi.^[6] Euroopa konsensuse puudumisel on kohus arvestanud ka selget püsivat trendi liikmesriikide hulgas.^[7]

Sai juba märgitud, et õiguste kohta käivad konventsiooni teksti osad on püsinud enam kui seitsmekümne aasta jooksul suuresti muutumatuna; see ei tähenda aga, et arusaam kord kirja pandud õigustest oleks staatiline. Kohtu seisukoha järgi on konventsioon arenev instrument (ingl living instrument), mida tuleb tõlgendada praegusaja tingimustest ja tänapäeval demokraatlikes riikides valdavalt levivatest ideedest lähtudes.^[8]

Eesti Strasbourgis, konventsioon Eestis

Eesti vastu esitatakse aastas ligi 150 kaebust. Enamik neist tunnistatakse vastuvõetamatuks; sisulise lahendini jõuab aastas umbes viis asja. Eesti ei ole paistnud silma süsteemsete probleemidega, ning kuna meie rahvaarv on väike ning kodumaised võimud on meelestatud üldiselt inimõigusi soosivalt ja reageerivad ilmnenud murekohtadele enamasti kiiresti, ei ole Eestit tabanud üht või teist valdkonda puudutavad massilised kaebused.

Küll aga on Euroopa inimõiguste standardid, sealhulgas nende rakendamine inimõiguste kohtu poolt, kahtlemata kaasa aidanud inimväärsema elu rajamisele, olgu selleks siis tähelepanu pööramine kohtumenetluse mõistlikule ajale või lapseealise kuriteoohvri erilise kaitse vajadusele, aga ka arusaam vangide inimliku kohtlemise tarvidusest.

Viimastel aastatel sisulise lahendini jõudnud Eesti asjad on puudutanud esindajate õigusi tsiviilkohtumenetluses^[9], advokaadi kutsetegevusega seotud materjalide läbiotsimist^[10], vangide valimisõigust^[11] ja vahistatute õigust pikaajalisele kokkusaamisele^[12]. Ilmselt tuntuim Eestist pärit kohtuasi – ja seni ainus Strasbourgi kohtu autoriteetseima koosseisu, 17-liikmelise suurkoja ette jõudnud asi – puudutas vastutust interneti uudisteportaali kommentaariumis lugejate avaldatud õigusvastase sisuga sõnavõttude eest.^[13]

Lõpetuseks

Inimõiguste areng läinud sajandi keskpaigast alates on valdavalt olnud edulugu. See pole aga kaugeltki enesestmõistetav. Suurimaks tagasilöögiks on olnud Venemaa sõjaline agressioon Ukraina vastu ja Euroopa Nõukogust väljaheitmine, millega kaasnes Venemaa lahkumine inimõiguste konventsiooni süsteemist. Venemaa inimõigustealane olukord halvenes järk-järgult juba enne sõja algust; illiberaalsed tendentsid on mujalgi väljakutseks.

Selles kontekstis võib olemasolevate õiguste süvendamise ruum olla piiratud ning väärtuslikuks võib pidada sedagi, kui püüeldakse üksnes saavutatud taseme kindlustamise poole. Kindlasti toovad aga ühiskondlikud, tehnoloogilised ja elukeskkonna muutused kaasa vältimatu vajaduse otsustada inimõiguste ulatuse ja kehtivuse üle neis arenevates valdkondades.

Artikkel on sündinud koostöös välisministeeriumiga.

---

[1] Kohtuasi Lawless vs. Iirimaa (nr 3), kohtuotsus 1.07.1961, kaebus nr 332/57.
[2] European Court of Human Rights. 2023. Analysis of statistics 2022. Lk 3.
[3] Council of Europe. 2010. The Conscience of Europe. 50 years of the European Court of Human Rights. Lk 25.
[4] Kohtuasi Grzęda vs. Poola, kohtuotsus 15.03.2022, kaebus nr 43572/18, § 324.
[5] Kohtuasi M. A. vs. Taani, kohtuotsus 9.07.2021, kaebus nr 6697/18, §-d 147–149.
[6] Kohtuasi Hämäläinen vs. Soome, kohtuotsus 16.07.2014, kaebus nr 37359/09, , §-d 74–75.
[7] Kohtuasi Fedotova ja teised vs. Venemaa, kohtuotsus 17.01.2023, kaebused nr 40792/10, 30538/14 ja 43439/14, §-d 171–175.
[8] Samas, § 167.
[9] Kohtuasi Angerjärv ja Greinoman vs. Eesti, kohtuotsus 4.10.2022, kaebused nr 16358/18 ja 34964/18.
[10] Kohtuasi Särgava vs. Eesti, kohtuotsus 16.11.2021, kaebus nr 698/19.
[11] Kohtuasi Kalda vs. Eesti (nr 2), kohtuotsus 6.12.2022, kaebus nr 14581/20.
[12] Kohtuasi Vool ja Toomik vs. Eesti, kohtuotsus 29.03.2022, kaebused nr 7613/18 ja 12222/18.
[13] Kohtuasi Delfi AS vs. Eesti, kohtuotsus 16.06.2015, kaebus nr 64569/09.