Natalja Viilmann: Avatud strateegiline autonoomia – trendikad sõnad või paradigma muutus?

Taasiseseisvumise järel pöördus Eesti radikaalselt näoga laia maailma poole. Avatus oli meie strateegiline valik. Osalemine ülemaailmsel turul aitas meid oma majanduse üles ehitamisel, toetas uute tehnoloogiate kasutuselevõttu, mitmekesistas kaubavalikut, avas uusi turge ja võimaldas kiiremini saavutada kõrgema jõukuse taseme.

Viimastel aastatel aga on mitmes senises tõekspidamises ilmnenud tõsised praod. Ülemaailmne finantskriis tõi päevavalgele piiriülese panganduse ja kapitaliturgude läbipõimituse ohud. Pandeemia paljastas tarneahelate nõrkuse. Muutuv kliima on hakanud üha jõulisemalt ohustama elusid ja elatustaset. Venemaa invasioon Ukrainasse rõhutas liigse sõltuvuse ohtu strateegilistes majandussektorites ja oli valusaks meeldetuletuseks selle kohta, kui habras on meie maailm.

Oleme sunnitud tõdema, et majanduslikul avatusel on omad riskid. Ka majanduslikul integratsioonil seilav laev võib samuti mõnikord karile sõita. Senine postulaat, et kaubanduse liberaliseerimine ja majanduslik integratsioon muudab riigid rahumeelsele koostööle avatumaks, sai tõelise löögi.

Ka majanduslikul integratsioonil seilav laev võib samuti mõnikord karile sõita.

Oma hiljutises kõnes tõdes USA presidendi julgeolekunõunik Jake Sullivan, et kaubanduse liberaliseerimise ja globaliseerimise ajastu tõi kaasa ka soovimatud tagajärjed: „Ameerika konkurentsivõime kriitilistes, tulevikku määravates tehnoloogiates on vähenenud. Majandusintegratsioon ei takistanud Hiinal laiendamast oma sõjalisi ambitsioone ega Venemaad tungimast oma naabritele kallale. Liberaliseerimise aastakümnete jooksul tekkinud majanduslik sõltuvus tegi meid majanduslikult haavatavamaks ja on muutunud tõsiseks ohuks.“ Sama kehtib ka Euroopa Liidu puhul.

Pikalt poliitika keskmes olnud põhimõte, et turud jaotavad kapitali alati tootlikult ja tõhusalt, ei kehti juhul, kui olulised eeldused on täitmata. Turu liialt lihtsustatud tõhususe nimel strateegiliste kaupade tootmise ja tarneahelate kriitiliste osade välismaale kolimine on kaasa toonud sügavama sõltuvuse ning teistsugused ohuhinnangud. Üha selgem on, et maailma ei saa enam käsitleda ühe homogeense tervikuna. Tõhusa ja vastupidava ülemaailmse majanduskorra tagamine on muutunud tõsiseks väljakutseks.

Killustunud maailm

Pärast aastakümneid kestnud kasvavat ülemaailmset majanduslikku integratsiooni oleme jõudnud teistsugusesse ajajärku. Geopoliitilised blokid joonduvad polariseerivate väärtuste ümber ja rahvusvaheline koostöö muutub raskemaks, mõnede seniste partneritega suisa võimatuks. Maailm on killustumas majandusblokkideks, mis toetuvad erinevatele tehnoloogiastandarditele ning makse- ja kaubandussüsteemidele, kuid ka oma tõekspidamistele ja poliitilise kultuurile.

Geopoliitilised pinged on muutnud majandusmaastiku vähem etteaimatavaks ja senise toimimiskeskkonna ebakindlamaks.

Piirideta koostöö, avatuse ja ühistel reeglitel põhineva rahvusvahelise korra soosimiselt oleme järk-järgult liikunud uuele arusaamale. Geopoliitilistel kaalutlustel on majandusele üha suurem mõju. Kasvav geostrateegiline rivaalitsemine ja potentsiaalselt vaenulikest tarnijatest sõltuvuse vähendamine on juba mõjutamas üleilmastumise protsessi, riikidevahelisi suhteid ja rahvusvahelise majanduse struktuuri. 

Muutus narratiivis on ilmne vaatamata asjaolule, et praegune avatud ja mitmepoolsetel reeglitel põhinev süsteem on jätkuvalt suure osa maailma elanikkonna jaoks majanduskasvu mootoriks. Käimas on ka aktiivne arutelu selle üle, kas üleilmastumise trend on pöördumatult ümber saanud või on see pigem muutus globaliseerumise olemuses, mis toob kaasa kaubanduse piirkondadeks jagunemise ja seniste globaalsete väärtusahelate ümber mängimise.

Poliitika mõjutab majandust

Geopoliitilised pinged on muutnud majandusmaastiku vähem etteaimatavaks ja senise toimimiskeskkonna ebakindlamaks. Neil võivad olla märkimisväärsed tagajärjed mitte ainult rahule ja julgeolekule, vaid ka majandusarengule. See kehtib eriti kaubanduse (sh energia ja peamised toorained) ja rahanduse (sh finantsturgude taristu) valdkonnas. Äärmusliku stsenaariumi korral võib maailm jaguneda geopoliitilisteks blokkideks pikemaks ajaks. See ei mõjuta mitte ainult kaupade ja teenustega kauplemist, vaid ka inimeste liikuvust ning tehnoloogiate, innovatsiooni ja ideede voogu.

ELi majandus ja finantssüsteem on aastakümneid olnud sügavalt läbi põimunud suurte geopoliitiliste jõudude majandustega: USAga rahanduses ja kaubanduses, Hiinaga kaubanduses ning Venemaaga energia ja kriitilise tähtsusega toorainete kasutamises.

EL on alati austanud koostööleppeid ja aidanud kaasa ülemaailmsete reeglite edendamisele. Viimastel aastatel aga leiab ka EL end üha enam keset olulisi – ja potentsiaalselt kasvavaid – geopoliitilisi pingeid. USA ja Hiina rivaalitsemine, nii geopoliitiliselt kui ka majanduslikult on aina tugevnemas. Maailma vaesemate riikide probleemide puntrad – looduskatastroofid, nälg, korruptsioon, oht elule – hüüavad kriitiliste lahenduste järele.

Sanktsioonid nõudsid EL-ilt märkimisväärse majandusliku lõivu, kuid väärtuspõhine käitumine võimaldas sõltuvust Venemaast drastiliselt vähendada.

Viimase aja karmim näide geopoliitiliste häirete tõsistest tagajärgedest on ELi vaatest olnud Venemaa sissetung Ukrainasse ja seejärel lahvatanud sõda. ELi riigid mõistsid teravalt hukka Venemaa jõhkra agressioonisõja Ukraina vastu. Nad on nõudnud, et Venemaa peab selle julma sõja viivitamatult lõpetama ning täielikult austama Ukraina territoriaalset terviklikkust ja iseseisvust.

Kuni nende nõudmiste täitmiseni kehtestati Venemaale ulatuslikult erinevaid sanktsioone, peatades peamiste toorainete ja põllumajandustoodetega kauplemine. Majanduslikult nõudis see EL-ilt samuti märkimisväärse lõivu, kuid selline väärtuspõhine käitumine võimaldas ELil oma sõltuvust Venemaast drastiliselt vähendada.

Euroopa Liidu strateegiline autonoomia

Sellistel tormilistel aegadel on pandeemia-järgsed tarneraskused ja sõja naasmine ELi piiride lähedusse olnud vaid viimased episoodid, mis on pannud ELi tugevalt keskenduma avatud strateegilise autonoomia (ingl Open Strategic Autonomy) lähenemisviisile. ELi poliitikakujundajad näevad seda kui võimet tegutseda autonoomselt, siis kui ja kus see on vajalik ning võimaluse korral koos partneritega.

Autonoomia termin tähendab kreeka etümoloogia järgi võimet elada oma seaduste järgi. See ei ole tingimata sama, mis suveräänsus, iseseisvus, sõltumatus või autarkia. Oma seaduste reeglite ja normide järgi elamiseks ei pea Euroopa Liit tegutsema üksi. Reeglitel põhinev rahvusvaheline koostöö on ja jääb ELi põhiseaduse ja välise identiteedi tähtsaks osaks.

Viimastel aastatel on avatud strateegilise autonoomia kontseptsioon üha enam olnud seotud majanduse ja rahvusvaheliste majandussuhetega.

Strateegilise autonoomia abil suudab EL vajadusel kaitsta oma õigust elada enda seaduste järgi ja liikuda strateegilistes valikutes enda valitud rajal. Samal ajal säilitab EL avatuse mitmepoolsele partnerlusele rahvusvahelises korras, mis põhineb reeglitel ja mille kujundamisele EL on kaasa aidanud. Avatuse ja autonoomia tasakaalustamine, eriti pikema aja jooksul ja geopoliitilise ebakindluse keskkonnas, võib kujuneda oluliseks poliitiliseks katsumuseks.

Avatud strateegilise autonoomia kontseptsioon on kogunud tuntust ja toetust. Alguses kasutati mõistet vaid välis- ja julgeolekupoliitika kontekstis, ent viimastel aastatel on see üha enam olnud seotud majanduse ja rahvusvaheliste majandussuhetega. ELi riigid peavad oluliseks liidu suutlikkust kaitsta oma suveräänsust, järgida oma huve ja rakendada eelistatud poliitikat ilma, et oldaks liiga sõltuv välisriikidest või et nende poliitikat mõjutaksid või isegi manipuleeriksid teised välisriigid.

Keskpanga huvi

ELi strateegilise autonoomia teema on oluline ka Euroopa Keskpanga jaoks. Seda seetõttu, et muutused euroala riikide majandussidemetes, olgu need siis seotud toidu, energia või teiste oluliste toorainetega kauplemisega, võtmetehnoloogiate kasutamisega, rahvusvahelise kapitali liikumisega või finantsteenustega, võivad avaldada märkimisväärset mõju majandusele, inflatsioonile ja keskpanga poliitikale.

Selle aasta märtsis avaldas Euroopa Keskpank koostöös ekspertidega kümnest euroala riigist (sh Eestist) sel teemal põhjalikuma analüüsi. Analüütilises ülevaates vaadatakse detailselt läbi väga erinevad kriitilised tahud. Nende seas on nii ELi vastastikused seosed ülejäänud maailmaga kui ka see, mil määral on EL ja euroala majandus suurte geopoliitiliste jõudude omadega läbi põimunud. Vastastikune sõltuvus võib küll olla eeliseks parimas, reeglitel põhinevas maailmas. Samas võib see tähendada ka liigset haavatavust ning ohte geopoliitiliselt moonutatud ja killustunud maailmas.

ELi sõltuvused

Venemaa vallandatud sõda Ukrainas ja majandusmanipulatsioon energiašoki kujul EL liikmesriikide vastu pani analüütikuid põhjalikult hindama ELi sõltuvust ja sellest lähtuvaid ohte. Kuigi Venemaa üldine osakaal ELi impordis ja ekspordis pole kuigi suur, on see kahjuks päris tuntav mitmes strateegiliselt tähtsas või kriitilises valdkonnas. Üheks näiteks on siin energiakandjad.

EL ja selle liikmesriigid on valdavalt energia netoimportijad. Riigiti on sõltuvus energia impordist küll erinev, kuid üle poole kogu ELi energiavajadusest kaetakse sisseveoga. ELi sõltuvus energia impordist on püsinud viimase kümnendi jooksul üsna stabiilne, kõikudes sõltuvalt ilmastikust ja muudest asjaoludest madalaimast 54%-st 2013. aastal kõrgeima 61%-ni 2019. aastal. 2020. aastal oli see näitaja 58% kogu kasutatavast energiast. Eri energiakandjate liikide puhul erines ELi impordisõltuvus seevastu märkimisväärselt: 2020. aastal olid kõrgeimad näitajad toornafta (97%) ja maagaasi (84%), madalaim tahkete fossiilkütuste puhul (36%).

Peamiste primaarenergia toorainete – maagaasi, toornafta ja kivisöe – poolest on Venemaa olnud ELi juhtiv tarnija.

Kui suur osa impordist koondub suhteliselt väheste partnerite hulka, võib ELi energia varustuskindlus olla ohus. Kahjuks tuleb EL-i energiaimpordi päritolumaade hulgas selgelt esile Venemaa. Peamiste primaarenergia toorainete – maagaasi, toornafta ja kivisöe – poolest on see ELi juhtiv tarnija.

Peaaegu kaks kolmandikku (64%) ELi 2020. aasta maagaasi impordist pärines vaid kolmest tarnijariigist – Venemaalt (38%), Norrast (19%) ja Alžeeriast (8%). Toornafta import oli peamiste tarnijate seas vähem kontsentreeritud, kuna Venemaa, Norra, Kasahstan ja Ameerika Ühendriigid moodustasid ligikaudu poole (51%) ELi impordist. Seejuures oli Venemaa osakaal ELi toornafta impordis 2020. aastal 26%, Norra 9%, Kasahstani ja USA 8%. ELi kivisöe impordist pärines 2020. aastal 49% Venemaalt, 15% USAst ja 13% Austraaliast.

Kriitilised toorained

Olukorras, kui agressorriik on üritanud kasutada ELi kaubandussõltuvust poliitiliseks väljapressimiseks, tehti valik selle riigiga kokkupuudet vähendada. Seda tehti teiste partnerite otsimise, kodumaise tootmise ja alternatiivsete tehnoloogiate väljatöötamise ning ka varude ja reservide kogumise kaudu. Lisaks võeti kasutusele ka heidutus, mille eesmärk on tagada, et ELi riikide vastu suunatud majandusliku sunni kasutamine oleks kallis või võimatu.

Operatiivandmed maagasi impordi kohta näitavad, et suures osas on see ELil ka õnnestunud. Näiteks maikuu viimasel nädalal importis EL27 Venemaalt 434 mln m³ maagaasi, mis on ligi neli korda vähem kui eelmisel aastal samal ajal (1664 mln m³) ja enam kui seitse korda vähem kui sõjaeelsel 2021. aastal samal nädalal (3184 mln m³). Euroopa Komisjoni hinnangul osutusid kasutusele võetud meetmed tõhusaks, et vähendada ELi sõltuvust Venemaa fossiilkütuste impordist ja tagada ELi varustuskindlus.

Rahvusvaheline kaubandus on jätkuvalt hädavajalik, kuid keskenduda tuleb tarnete mitmekesistamisele ja uute kasulike partnerlussuhete loomisele.

Teine väga oluline aspekt, mis avatud strateegilise autonoomia lähenemisviisi toetab, on kriitilised toorained (ingl Critical Raw Materials). Need teemad on ELi strateegilistesse aruteludesse jõuliselt sisenenud tulenevalt nii USA-Hiina rivaalitsemisest, pandeemia-järgsetest tarneraskustest, Venemaa sõjast Ukrainas kui ka vajadusest tagada turvalised ja jätkusuutlikud tarneahelad ELi rohelise ja digitaalse tuleviku jaoks.

Kriitilised toorained on asendamatud paljudes strateegilistes sektorites, sealhulgas kliimaneutraalsetes tehnoloogiates, digivaldkonnas, lennunduses ja kaitsesektoris. EL ei saa kunagi olla kõikide selliste toorainete osas isemajandav ja jääb alati sõltuma ka nende impordist.

Rahvusvaheline kaubandus on seetõttu jätkuvalt hädavajalik, kuid keskenduda tuleb tarnete mitmekesistamisele ja uute kasulike partnerlussuhete loomisele. EL peab arendama edasi strateegilisi partnerlusi, tugevdama oma koostööd usaldusväärsete riikidega, arendama ja mitmekesistama investeeringuid ning edendama rahvusvahelise kaubanduse stabiilsust.

Lõpetuseks

Strateegiline autonoomia on kontseptuaalne doktriin, mis algab valikutest. Need valikud peaksid olema mitte ainult reaktsioon sündmustele, vaid teadliku arutelu, proaktiivse kaalutlemise ja strateegiliste otsuste tulemus. Majanduslik ja rahanduslik avatus on olnud viimased aastakümneid ELi riikide majandusele õnnistuseks.

Seega on oluline leida ELi jaoks parimad strateegilised valikud, mis võimaldaksid EL-l jätkuvalt saada globaliseerumisest majanduslikku ja sotsiaalset kasu. Samal ajal tuleb kaitsta aina pingelisema geopoliitilise maailma väljakutsete ja liigsest sõltuvusest tulenevate ohtude eest.