Missugused on NATO koormajagamine ja kaitsekulud

Mai lõpus Brüsselis peetud NATO erikohtumise peamine tähelepanu oli Ameerika Ühendriikide uuel presidendil Donald J. Trumpil ja transatlantilisel sidemel. Kohtumise teemad keskendusid terrorismivastasele võitlusele ja koormajagamisele NATO liikmesriikide vahel.

Kuigi kohtumise järel on tähelepanu pälvinud see, mida president Trump avalikult artikkel 5 ja kollektiivkaitse kohta ütles või ütlemata jättis, kulges kohtumine ise nüüdseks juba ootuspäraseks saanud toonides: NATO on viimastel aastatel palju teinud muutunud julgeolekuolukorraga kohandumiseks, potentsiaalne Venemaa-oht pole kadunud ja sestap on NATO heidutus tähtis, terrorismivastases võitluses peaks NATO senisest enam tegema ning kõige selle alusena tuleks liikmesriikidel tõsta kaitsekulusid. Viimast teemat silmas pidades leppisid riigipead kokku, et liikmesriigid koostavad riiklikud tegevuskavad 2014. aasta Walesi tippkohtumisel heakskiidu saanud kaitseinvesteeringute kokkuleppe (Defence Investment Pledge) elluviimiseks.

Ka kaitsekulude mõttevahetust raamivas NATO koormajagamise (burden sharing) mõttevahetuses pole midagi uut. NATO loomisest saadik 1949. aastal on arutatud, kuidas jaotub vastutus Ameerika Ühendriikide ja Euroopa liikmesriikide vahel ühise julgeolekuruumi hoidmisel ja vajadusel sõjalise kollektiivkaitseoperatsiooni käivitumisel. Läbi külma sõja oli mõttevahetuse keskmes küsimus tasakaalust ameeriklaste pühendumuse ja Euroopa liitlaste panuse vahel. See küsimus on päevakajaline ka praeguses olukorras, kus NATO pöörab varasemast rohkem tähelepanu heidutusele ja kollektiivkaitsele, ent julgeolekukeskkond ning NATO liikmesriike varitsevad ohud ja väljakutsed on külma sõjaga võrreldes palju mitmekesisemad.

Koormajagamise arutelude lähtekoht

Walesi tippkohtumisel 2014. aastal heakskiidu saanud kaitseinvesteeringute kokkuleppest rääkides keskendutakse tihtipeale ühele faktile ehk kaitsekulude tasemele kahele protsendile SKTst. Samas on kokkulepe mitmest osast koosnev tervik, kus kaitsekulude tase pole eesmärk omaette – NATO liikmesriigid peavad kahe protsendi saavutamise kõrval investeerima NATOs kokkulepitud sõjalistesse võimetesse, et liikmesriikidel oleks poliitiline tahe ja täielik valmidus anda NATO operatsiooni kasutusse selle eesmärkide täitmiseks vajalikud võimed.

Täpsemalt seisneb Walesi kaitseinvesteeringute kokkulepe kolmes küsimuses.

• Liikmesriigid kohustuvad siis, kui nende SKT on kasvule pöördunud, püüdlema selle poole, et kaitsekulud jõuaksid 2024. aastaks kahe protsendi tasemele. Seejuures peavad iga-aastased investeeringud kaitsealasteks suurhangeteks ja teadus-arendustegevusse moodustama 20 protsenti kaitsekuludest.
• Liikmesriigid peaksid kasutama suurenevaid kaitsekulusid eelkõige nende konkreetsete sõjaliste võimete arendamiseks, mida NATO oma kaitseplaneerimise protsessi raames palub erinevaid teoreetilisi NATO operatsioone arvestades igal liikmesriigil arendada ehk liikmesriigid peavad täitma NATO seatud n-ö võime-eesmärgid.
• Liikmesriigid peavad hoolt kandma, et nende üksused oleksid saanud vajaliku ettevalmistuse, varustuse ja logistilise toe, et osaleda väljaspool oma riigipiire toimuvas mitmerahvuselises operatsioonis. Poliitilise tahte märgina on oluline, et liikmesriigid panustaksid juba käimasolevatesse NATO operatsioonidesse ja tegevustesse, sh mitmeriigilistesse pataljoni lahingugruppidesse Balti riikides ja Poolas või õhuturbemissiooni.

Nagu näha, on kaitseinvesteeringute kokkuleppe täitmine täielikult liikmesriikide siseriiklik tegevus. Tänases kontekstis, kus NATO sõjaliste operatsioonide intensiivsus on madal (võrrelduna näiteks kümne aasta taguse aja ja NATO operatsiooniga Afganistanis), pole seega korrektne rääkida Euroopa liitlaste võlgnevustest NATO ees. Kui operatsioonitempo pole nõudlik, aga muud NATO ees võetud kohustused on enam-vähem täidetud, ei paista alarahastamisest tulenevad probleemid välja ja väikeseid kaitsekulusid saab põhjendada madalate nõudmistega, tuleviku pärast muretsemata.

NATO loomisest saadik 1949. aastal on arutatud, kuidas jaotub vastutus Ameerika Ühendriikide ja Euroopa liikmesriikide vahel ühise julgeolekuruumi hoidmisel ja vajadusel sõjalise kollektiivkaitseoperatsiooni käivitumisel.

Aga just tulevikule mõeldes saigi kaitseinvesteeringute kokkulepe sõlmitud. Kaasaegsete ja tehnoloogiliselt keeruliste sõjaliste võimete väljaarendamine võtab aastaid või isegi aastakümneid. Sellest tulenevalt vaatlevad suurriigid sõjaliste võimete arendamist mitmekümne aasta perspektiivis, Eesti aga näiteks kümne aasta ulatuses (kehtiv riigikaitse arengukava katab aastad 2017–2026). Kahe protsendi nõue peegeldabki NATO planeerimise ajaloolist kogemust, mille alusel on kaks protsenti minimaalne vajalik kaitsekulude määr, et liikmesriik suudaks panustada nii käimasolevatesse operatsioonidesse kui ka vahetada välja aeguvad või kulunud relvastuse, olemaks valmis ka tulevasteks operatsioonideks.

NATO igapäevane tegevus ei sõltu täielikult liikmesriikide võimetest. Liikmesriigid rahastavad ühiselt NATO peakorteri ja sõjaliste staapide tegevust. Samuti on ühisrahastatavad teatud osa NATO operatsioonidest või üksikud NATOle kui organisatsioonile kuuluvad sõjalised võimed, näiteks AWACS-luurelennukid. Neid rahastatakse eraldi väikeste eelarvete või kolme NATO eelarve (sõjaline eelarve, tsiviileelarve ja julgeolekuinvesteeringute programm NSIP) kaudu, mille kogumaht on NATO liikmesriikide kaitse-eelarveid arvestades väike – kolme eelarve kogumaht on käesoleval aastal 1,5 miljardit eurot, samal ajal kui NATO liikmesriikide kaitse-eelarvete summa 2016. aastal on rohkem kui 800 miljardit eurot.

Koormajagamise mõttevahetus

NATOle aluse pannud 1949. aasta Washingtoni leppe artikkel 3 räägib iga liikmesriigi kohustustest arendada sõjalisi võimeid nii enda kui ka teiste vastu suunatud sõjalise rünnaku vastustamiseks. Seda põhimõtet on Ameerika Ühendriikides peetud NATO koormajagamise lähtekohaks – kõik liikmesriigid peavad eranditult NATOsse panustama, kuigi panustamise defineerimise osas valitses algusest peale arusaamine, et iga liikmesriik teeb seda oma võimalusi arvestades kõige efektiivsemal moel. Kui vahetult pärast Teise maailmasõja lõppu ei oodanud ameeriklased Euroopa riikidelt olulist panust kollektiivkaitse ülesehitamisesse, siis aja möödudes ja Euroopa riikide sõjakahjudest taastumisel hakkasid ameeriklased eurooplasi survestama üha rohkem NATO kaudu panustama, alguses kontinendi kaitsmise eesmärgil, külma sõja järel aga ka välisoperatsioonidel osalemiseks. Ja üldjuhul on Euroopa liitlased ameeriklaste suunanäitamisele järgnenud.

Õiglase koormajagamise küsimus tõstatus külma sõja ajal mitmes erinevas mõttevahetuses. Näites Euroopa liikmesriikide soovimatus suurendada konventsionaalseid vägesid ameeriklaste tuumavihmavarjule viidates, eurooplaste kartused Ameerika Ühendriikide Euroopa kaitsele pühendumuse osas või erinevad arusaamad väljaspool Põhja-Atlandi piirkonda toimuvate sõjaliste operatsioonide ja eriti ameeriklaste Aasias teostatud operatsioonide osas. Koormajagamise ja panustamise peamise mõõdupuuna hakati kasutama kaitsekulude osakaalu SKTst. Ameeriklaste nõudmiste taga oli tihtipeale Kongressi ehk Ameerika valijate surve. Õiglase koormajagamisega tegelemiseks saatsid ameeriklased 1980. aastail NATO juurde eraldi koormajagamise suursaadiku, Kongress ja Pentagon koostasid iga-aastaseid koormajagamise ülevaateid jne.

1980. aastate lõpp ja järgnev aastakümme tõid kaasa olulise vähenemise kõigepealt eurooplaste panuses ja seejärel ka ameeriklaste kohalolekus. NATO hoiaku arutelude peamiseks küsimuseks tõusid operatsioonid väljaspool NATO territooriumi ja eriti Euroopa liitlaste suutlikkus sellistesse operatsioonidesse ka reaalselt panustada. Külma sõja vajadustest lähtuvalt arendatud Euroopa liitlaste väed polnud varustatud ega toetusega tagatud, et väljaspool oma territooriume tegutseda. Selle probleemi lahendamiseks otsustasid NATO riigipead 2002. aastal Praha tippkohtumisel muuta oma vägesid mobiilsemaks ja relvastust kergemaks, et seeläbi tõsta nende valmisolekut siirmiseks (n-ö mässutõrje ehk COIN-tüüpi) operatsioonidele väljaspool oma territooriume või Põhja-Atlandi piirkonda. Koormajagamise küsimustes muutus kaitsekulude osakaal SKTst vähemtähtsamaks, hindama hakati riikide reaalseid panuseid välisoperatsioonidesse ja liikmesriikide pealinnades muutus päevakohaseks ka välisoperatsioonil osalemisega seotud riskide küsimus.

Kahe protsendi kujunemislugu

Tänaseni laias laastus muutmata NATO kaitsekulude definitsioon töötati välja 1950. aastail ja liikmesriikide kaitsekulusid hakati avalikustama 1963. aastal. NATO kaitsekulude määratluse definitsiooni kohaselt vaadeldakse kaitsekuludena kulutusi, mida riigid teevad sõjalise võime hoidmiseks, arendamiseks või kasutamiseks. Kaitsekulude alla ei kuulu näiteks tsiviilkaitse, siseriikliku julgeolekuga seonduv või arenguabi.

NATO kaitsekulude määratluse definitsiooni kohaselt vaadeldakse kaitsekuludena kulutusi, mida riigid teevad sõjalise võime hoidmiseks, arendamiseks või kasutamiseks. Kaitsekulude alla ei kuulu näiteks tsiviilkaitse, siseriikliku julgeolekuga seonduv või arenguabi.

1950. aastatel oli NATO liikmesriikide kaitsekulude keskmine tase 4,8 protsenti SKTst. 1960. aastate teises pooles vähenenud NSV Liidu ulatusliku sõjategevuse tõenäosuse ja NATO strateegia muutusega (mil kaaluka vastulöögi doktriinilt mindi üle paindliku vastulöögi strateegiale) jõuti 1970. aastate lõpuks olukorda, kus NATO liikmesriikide keskmised kaitsekulud olid langenud 3,4 protsendile SKTst. See oli selges vastuolus Varssavi pakti riikide kaitsekulude dünaamikaga, mis hinnanguliselt tõusid 4–5 protsenti aastas. Selles kontekstis sõlmiti NATOs 1977. aastal ameeriklaste eestvedamisel esimene selgesõnaline ja kvantitatiivne riikidevaheline kokkulepe kaitsekulude osas, millega kohustuti suurendama eelarveid kolm protsenti aastas ja mis tõi kaasa kaitsekulude lühiajalise tõusu 1980. aastate alguses. Maailm aga muutus ja 1980. aastate lõpus hakkasid Euroopa liitlaste kaitsekulud kiirelt langema, nii et NATO keskmine näitaja oli 1990. aastate alguses kolm protsenti SKTst. Ameeriklased nõustusid 1990. aastal loobuma kolme protsendi kasvu nõudest ja kaitsekulude teema NATO koormajagamises jäi poliitilises mõttes tagaplaanile.

Kaitsekulude küsimus taandus poliitiliselt mitte eriti nähtava NATO kaitseplaneerimise protsessi ressursiküsimuseks. Aastatel 1995–2006 räägiti jätkuvalt langustrendis kaitsekulude kontekstis küll kaitsekulude ja suurinvesteeringute tähtsusest, kuid seda üldises ning soovitavas vormis. 2006. aastal peeti NATOs arutelu kaitsekulude taseme mitteametliku, aga kõrgetasemelise eesmärgina kahe protsendi kinnitamise üle. Riigipeade tasemel kokkuleppeni Riia tippkohtumisel ei jõutud, kuid samal aastal kinnitasid kaitseministrid NATO kaitseplaneerimise protsessi raames, et liikmesriigid, kelle kaitsekulud moodustavad SKTst vähem kui kaks protsenti, peaksid peatama kaitsekulude languse ja lähiaastatel kaitsekulusid tõstma.

Hea plaan, millele järgnes aga ülemaailmne majanduslangus, millega toimetulemiseks mitmed liikmesriigid oluliselt ka kaitsekulusid kärpisid. Walesi kaitseinvesteeringute kokkuleppe sõlmimise ajaks 2014. aastal oli Euroopa liikmesriikide keskmine kaitsekulude tase 1,5 protsenti SKTst.

Walesist edasi

NATO liikmesriikide kaitsekulud on pöördunud väikesele kasvule, 2016. aastal kasvasid Euroopa liitlaste ja Kanada kaitsekulud 3,8 protsenti. Samas moodustavad Ameerika Ühendriikide kaitsekulud NATO liikmesriikide kaitsekulude summast 68 protsenti ja kuigi ameeriklaste ning Euroopa liikmesriikide kaitsekulude kõrvutamisel tuleb arvesse võtta ameeriklaste märgatavalt laiemaid globaalseid huvisid ja sõjalist kohalolekut, on ameeriklaste sõnum õiglasemast koormajagamisest mõistetav. Seda eriti arvestades, et kaitsekulude suuruse ja NATO liikmesriikidele seatavate võime-eesmärkide hulk on omavahel selgelt seotud; NATO sõltub operatsioonide läbiviimisel olulisel määral Ameerika Ühendriikide sõjalistest võimetest.

Kaasaegsete ja tehnoloogiliselt keeruliste sõjaliste võimete väljaarendamine võtab aastaid või isegi aastakümneid. Sellest tulenevalt vaatlevad suurriigid sõjaliste võimete arendamist mitmekümne aasta perspektiivis, Eesti aga näiteks kümne aasta ulatuses (kehtiv riigikaitse arengukava katab aastad 2017–2026).

Selle sõltuvuse muudab tähelepanuväärsemaks asjaolu, et NATO kollektiivkaitse taaskordne suurem tähtsustamine tähendab järjekordset muutust liikmesriikide väestruktuurides. Viimased 10–15 aastat on tähtsustatud mobiilsemate ja kergema relvastusega võimete arendamist, et neid kasutada näiteks Afganistani-laadses operatsioonis. Samas näitas sõjategevus Ukrainas, et tehnoloogiliselt keerulisemad võimed (nagu elektrooniline sõjapidamine) ja raskerelvad on endiselt olulised. Sestap kinnitasid NATO liikmesriikide riigipead Varssavi tippkohtumisel 2016. aastal, et kõik liikmesriigid peavad arendama tehnoloogiliselt keerulisemaid (high-end) võimeid ja raskerelvastust. Samuti peavad liikmesriikide väed olema senisest kõrgemal valmisolekuastmel mehitatuse, väljaõppe ja varustatuse mõttes. See omakorda nõuab liikmesriikidelt suuremaid investeeringuid, mille ärakasutamine reaalsete võimete loomiseks, nagu öeldud, võtab aega. Muuhulgas seavad piirid nii kaitsetööstuse suutlikkus uut relvastust toota kui vajaliku personali juurdekasvatamiseks kuluv aeg.

Eesti seisukohast on Brüsseli erikohtumise liitlaste ühtsus ja ülekorratud kaitsekulude tõus igati tervitatavad. Kuigi selle kordamine võib nüüdseks tunduda juba banaalne, on oluline teadvustada, et liitlased on ühiselt mõistnud, et julgeolekukeskkond on muutunud ja seetõttu tuleb senisest enam riigikaitsesse panustada. Oma vähestest ressurssidest ja väikesest reaalsest mõjust hoolimata on Eestil siinkohal oluline roll – pühendumus kaitsekulude tasemele kaks protsenti SKTst ja aastatepikkune nähtav osalemine välisoperatsioonidel on näidanud, et Euroopa liikmesriigid on võimelised oma julgeoleku tagamiseks rohkem tegema. Muutuva maailma väljakutsetega toimetulemiseks on tõsiseltvõetav panustamine oluline.