Medvedevi leping

Venemaa president Dmitri Medvedev pidas 2008. aasta juunis Berliinis kõne, kus ta tegi ettepaneku Euroopa julgeolekulepingu sõlmimiseks. Pärast rohkem kui aastapikkust müügitööd pealinnades ja mitmepoolsetel kohtumistel pani Venemaa 29. novembril lõpuks lauale ka Euroopa julgeolekulepingu eelnõu. Medvedevi idees ei ole õigupoolest midagi rabavalt uut. Venemaa rahulolematus Euroopa julgeolekukorraldusega ei sündinud 2008. aastal, vaid on püsinud alates eelmise kümnendi keskpaigast.

Euroopa julgeolek on üles ehitatud põhiliselt kolmele organisatsioonile: NATO, Euroopa Liit (EL) ja Euroopa Julgeoleku- ja Koostööorganisatsioon (OSCE). NATO kollektiivse kaitsealliansina on traditsiooniliselt paljude Euroopa riikide jaoks esmane julgeolekutagaja. Kuigi ELi julgeoleku, sealhulgas ka sõjalise julgeoleku dimensioon on pidevalt kasvanud, on tänu Ameerika Ühendriikide osalusele Põhja-Atlandi alliansil eriline roll. OSCE on kõige arvukama liikmeskonnaga organisatsioon, ulatudes Vancouverist Vladivostokini, kuid seetõttu ka neist kolmest kõige vähem lõimunud ja väikseima mõjuvõimuga. Venemaa kuulub neist kooslustest vaid viimasesse.

Moskva põhiliseks ärritajaks Euroopa julgeolekukorralduse puhul on selle NATO-kesksus (mis samas tähendab ka aktiivset toetumist USAle). Venemaa tajub allianssi enda vastu suunatuna. Moskva on pidevalt üritanud NATO-keskse julgeolekukorralduse ülesehitust õõnestada, sõdides vastu NATO laienemisele ning pakkudes ise välja alternatiivseid lahendusi. Peamiselt on need puudutanud OSCE rolli ja kaalu tõstmist. Aleksei Borodavkin, Vene Föderatsiooni eelmine suursaadik OSCEs, on võtnud Vene positsiooni lihtsalt kokku: “Olles üks OSCE asutajatest ja selle täieõiguslik liige, ent samal ajal mitte kuuludes ELi ega NATOsse, soovib Venemaa tugevat ja efektiivset OSCEd.”¹ Samas on Venemaa suhe OSCEsse olnud teatud mõttes vastuoluline. Ühelt poolt räägitakse tugevdamisest, teiselt poolt vaadatakse sageli läbi sõrmede organisatsiooni aluspõhimõtetele. Eriti teravalt tuli see ilmsiks 2008. a Vene-Gruusia konflikti puhul. OSCE mandaat on lai, hõlmates kolme valdkonda: inimõigused, poliitilis-sõjalised küsimused ning majandus ja keskkond. Kui Venemaa räägib OSCE “tugevdamisest”, siis eelkõige poliitilis-sõjalises dimensioonis.

Venemaa suhe OSCEsse on olnud teatud mõttes vastuoluline. Ühelt poolt räägitakse tugevdamisest, teiselt poolt vaadatakse sageli läbi sõrmede organisatsiooni aluspõhimõtetele.

Külma sõja lõpu, Saksamaa taasühinemise ja Nõukogude Liidu lagunemisega sai otsa kahel blokil rajanenud Euroopa julgeolekukorraldus. Otsiti uusi lahendusi Euroopa julgeoleku tagamiseks ning Jeltsini Venemaa ja Euroopa vahel valitses lootusrikas meeleolu. Veel Nõukogude Liidu päevil, 1990. aastal, pandi suured lootused Euroopa julgeoleku kindlustamisel OSCE eelkäijale Euroopa Julgeoleku ja Koostöö Konverentsile (CSCE). 1970ndatel alguse saanud ning 1975. a Helsingi lõppaktis kokku lepitud blokiülene koostöövorm oli end tõestanud ajale vastupidavana. Oli iseenesest loomulik, et endised vaenupooled, otsides uut vundamenti Euroopa julgeolekule, pöörasid pilgud CSCE suunas. Uus poliitika vormiti Pariisi hartana, milles kuulutati lõppu eraldusjoontele Euroopas, kinnitati 1975. a Helsingi lõppakti põhimõtete kehtivust ning rõhutati osalisriikide julgeoleku jagamatust. Samas ei võtnud Lääne-Euroopa ja Põhja-Ameerika seisukohta, et CSCE peaks asendama NATOt või Euroopa Ühendusi (1993. aastast Euroopa Liitu). Kuigi Nõukogude Liidu kadumine tekitas küsimusi NATO jätkuvast otstarbekusest, sai õige pea selgeks, et NATO mitte ainult ei kesta edasi, vaid kohaneb uue olukorraga ning vaeb koguni laienemist ida poole. Hoolimata NATO ümberdefineeritud rollist ja koostööpakkumistest Moskvale suhtus viimane laienemisprojekti vaenulikult.

Vastukaaluks üritasid venelased panustada CSCEsse. Moskva tegi 1993-1994 ettepaneku CSCE muutmiseks lepingule tuginevaks rahvusvaheliseks organisatsiooniks, mille koordineerimise alla läheksid teised Euroopa julgeolekuorganisatsioonid.² Kuigi 1994. a Budapesti tippkohtumisel otsustati CSCE nimetada OSCEks, oli Venemaa jaoks tegu kosmeetilise parandusega. Venelaste üritused organisatsiooni tugevdamiseks põrkusid teiste osalisriikide leigele suhtumisele. President Clinton otsustas Budapesti kohtumisele sõita vaid Jeltsini isikliku palve peale ja seda mitte niivõrd OSCE nimel kui lootuses saada Jeltsin nõustuma NATO-Vene koostööga.³

Järgnevatel aastatel Venemaa jätkas projektide esitamist OSCE tugevdamiseks ning üleeuroopalise julgeolekulepingu koostamiseks. Protsessis, mis pidi viima Euroopa julgeolekuharta sõlmimiseni 1999. a Istanbuli tippkohtumisel, tahtis Venemaa juriidiliselt siduvat hartat koos “julgeolekugarantiidega” poliitilis-sõjalistesse liitudesse mittekuuluvatele riikidele ja üleeuroopalise julgeolekuarhitektuuri loomist.⁴ Kõlab vägagi medvedevlikult. Hartast ei saanud seda, mida Venemaa taotles. Arvestades Vene-Lääne suhete madalseisu seoses NATO operatsiooniga Kosovos, oli kohtumine OSCE kui terviku seisukohast aga produktiivne – muu hulgas kirjutati alla kohandatud Euroopa tavarelvastuse piiramise leping (A/CFE).

Putini valitsemise ajal võttis Venemaa OSCE suhtes teravama tooni. Kriitika oli mitmesuunaline, puudutades organisatsiooni liiga “lõtva” ülesehitust ja legaalse staatuse puudumist, mistõttu lääneriigid saavad paindlikkuse ja pragmaatilisuse sildi all oma agendat peale suruda. Moskvale tegi meelehärmi ka OSCE liigne kallutatus inimõiguste poole poliitilis-sõjalise ja teiste tegevusvaldkondade arvelt.⁵ Värvilised revolutsioonid Gruusias, Ukrainas ja Kõrgõzstanis süvendasid Moskva kriitikat OSCE aadressil, süüdistades organisatsiooni demokraatia ja revolutsiooni mahitamises lääneriikide eestvedamisel. ⁶Putin hoiatas teatud riikide katsete eest muuta OSCEd “lihtlabaseks välispoliitika tööriistaks”.⁷ Kuigi OSCEs võeti Venemaa kriitikale vastamiseks ette rida väiksemaid muudatusi ja teisedki riigid toetasid näiteks organisatsioonile juriidilise isiku staatuse andmist,⁸ debateeritakse laiamahulise reformi üle tänaseni. Seisukohtade erinevus Venemaa ja lääneriikide vahel ei ole niivõrd küsimuses kas reformida või mitte kui pigem arusaamises OSCE rollist osalisriikide julgeoleku tagamises. Lääneriigid lähtuvad arvamusest, et organisatsiooni institutsionaalne reformimine ei saa asendada pühendumist OSCE aluspõhimõtetele, millele regiooni julgeolek toetub.

Putini valitsemise ajal võttis Venemaa OSCE suhtes teravama tooni.

Seega Venemaa ei ole suutnud realiseerida oma huvisid Euroopa julgeolekuarhitektuuri ümberkujundamisel ning on viimastel aastatel tegelenud pigem OSCEle tugineva struktuuri lõhkumisega. 2007. a kehtestas Venemaa moratooriumi Euroopa tavarelvastuse piiramise lepingu (CFE) täitmisele ning 2008. a augustis alustas sõda teise OSCE liikmesriigi – Gruusia – vastu, rikkudes ridamisi organisatsiooni põhimõtteid jõu mittekasutamisest riigi territoriaalse terviklikkuse austamiseni ning blokeeris OSCE konfliktijärgse rolli Gruusias. Kremli meelest on nende kriiside puhul süüdi Euroopa “ühekülgne” julgeolekukorraldus ja muidugi mõista mitte Vene enda poliitika. Vene karu on nagu püromaan, kes süütab metsa ning seejärel kurdab, et tuleohutuseeskirjad on viletsad ning neid on vaja parandada.

President Medvedevi Euroopa julgeolekulepingu initsiatiiv on järjekordne Venemaa üritus pöörata Euroopa julgeolekukorraldus endale sobivasse suunda. Seekord on taktikat muudetud – rõhuasetus on OSCE reformimiselt viidud organisatsioonideülesele tasemele. Eesmärgiks ei ole rohkem ega vähem kui n-ö kõva julgeolekut käsitlev dokument, mis hõlmaks kõiki riike Vancouverist Vladivostokini pluss viit organisatsiooni: ELi, NATOt, OSCEd, Kollektiivse Julgeoleku Lepingu Organisatsiooni (CSTO) ning SRÜd. Suurejoonelisem projekt nõuab ka suurejoonelisemat pühendumist – Vene välispoliitika aurumasin on täisvõimsusel tööle pandud, üritust veab president Medvedev isiklikult. Huvitav on märkida, et peaminister Putin on lepingu teemal vähe sõna võtnud.

Vahetult enne detsembri algust toimunud OSCE ja NATO välisministrite kohtumisi avalikustatud lepingu eelnõus sätestatakse osapoolte kohustused mitte võtta ette tegevusi, mis mõjutavad märkimisväärselt teise osapoole julgeolekut (artiklid 1-2). Siinjuures ei ole täpsustatud, mida tähendab “märkimisväärselt julgeolekut mõjutama”. Kuna leppe tähelepanu on “kõval” julgeolekul ja venelased on seda lepinguga seoses rõhutanud kui puudulikult reguleeritud valdkonda, siis võib eeldada, et peetakse silmas sõjalist julgeolekut ohustavaid samme.

Kuigi enne lepingu eelnõu levitamist välja hõigatud ettepanekud sisaldasid relvastuskontrolli, usaldusmeetmeid ja relvajõudude piiranguid, siis eelnõusse on neist jõudnud vaid üks tagasihoidlik usaldusmeetme protseduur (artikkel 3). See annab osapoolele õiguse küsida teiselt poolelt informatsiooni kavandatavate seadusandlike või administratiivsete meetmete kohta, mis küsija poole arvates mõjutavad tema julgeolekut.

Lepingu keskne osa (artiklid 4-6, 8) paneb paika konsultatsiooni- ja otsustusmehhanismi osapooli huvitavate küsimuste arutamiseks ja kriiside lahendamiseks. Konsultatsioonid on arutamaks julgeolekuga seotud küsimusi, sh lepingu rikkumisi. Konsultatsioonid võivad viia järgmise astmeni – osapoolte konverentsini, mille otsused võetakse vastu konsensuse põhimõttel ja need on pooltele siduvad. Relvastatud rünnak või relvastatud rünnaku ähvardus osapoole vastu annab aluse kokku kutsuda erakorralise konverentsi otsustamaks osapooltele kohustuslike kollektiivsete meetmete rakendamise. Meetmete puhul on tõlgendusvõimalus seinast seina, teoreetiliselt võib see olla nii näpuviibutus kui sõjaline sekkumine (rahvusvahelise õiguse kohaselt peaks viimane olema siiski sanktsioneeritud ÜRO Julgeolekunõukogu poolt). Ka erakorralisel konverentsil võetakse otsused vastu ühehäälselt, sealjuures agressorist lepingu osapoole hääl ei lähe arvesse.

Moskva põhiliseks ärritajaks Euroopa julgeolekukorralduse puhul on selle NATO-kesksus.

Artikkel 7 annab kollektiivse enesekaitse võimaluse (mitte kohustuse), sh ka lepingu osapoole sooritatud rünnaku vastu. Kontrollimaks lepinguga ühinenud organisatsioonide tegevust, sõnastab artikkel 11 kohustuse informeerida teisi osapooli organisatsiooni tegevusvaldkonna (sphere of competence) muutumisest. Lepingu eelnõu on kokkuvõttes palju kõhnem, kui Moskva seni lasi välja paista. Vene välisministri Lavrovi visandatud projekt sisaldas usaldusmeetmeid, piiranguid relvajõududele ja nende paiknemisele võõrriigi territooriumil, rahuvalvet ning koostöömehhanisme “uute ohtudega” võitlemiseks.⁹ Võib arvata, et minimalistlik eelnõu sisaldab Moskva jaoks põhilist ja on piisav, et testida lääneriikide valmidust läbirääkimisteks.

Mida sellisest dokumendist arvata? Esiteks, välja pakutud mehhanism ei oleks mingi imerohi ühegi konflikti lahendamiseks ega ärahoidmiseks, ka mitte Venemaa enda huvides. Konsensusnõue tagab selle, et kõiki otsuseid, mis riivavad mõne osapoole huve, on võimalik blokeerida. Kui kerkib 2008. a Gruusia-Vene konflikti sarnane olukord, jookseks süsteem kiiresti ummikusse. Organid, milles Venemaal on võrdne hääl teiste otsustajatega – ÜRO Julgeolekunõukogu ja OSCE -, osutusid Gruusia-Vene sõja puhul teovõimetuks.

Teiseks tekitab segadust nii riikide kui organisatsioonide osalemine – mis annab alust arvata, et näiteks NATO liikmesriigid hääletaksid kuidagi teisiti kui allianss tervikuna? Eriti põnev on ette kujutada seda, kuidas hääletaks OSCE. Oletades, et kõik lepingu eelnõus ära mainitud riigid ja organisatsioonid saavad lepingu osapoolteks (ning ükski teine riik või organisatsioon ei ühine), moodustub lepingu liikmeskond tegelikult OSCE liikmesriikidest, kes on jagunenud erinevateks blokkideks: EL-NATO, SRÜ-CSTO ning neutraalsed. Seega oleksime jõuvahekordade osas sisuliselt tagasi OSCEs. Teisalt oleks julgeolekukäsitluse poolest tegu tugevasti kärbitud “OSCEga”, millest puuduks enamik praeguses OSCEs olulistest valdkondadest nagu inimõigused, majandus- ja keskkonnaküsimused, relvastuskontroll ja paljud teised.

Raske on uskuda, et Vene välispoliitika tegijad näevad lepingus potentsiaali lahendada konflikte Euro-Atlandi ruumis paremini, kui senine süsteem on seda võimaldanud. Kui vaadata venelaste tegevust Kaukaasias, siis võib kahelda, kas edukas konfliktilahendus üldse ongi nende huvides. Pigem tundub, et lepingu eesmärk on anda Venemaale voli NATO ja ELi tegevusvabaduse piiramiseks. Venemaa võib nõuda konsultatsioone küsimustes, mis seni on olnud NATO ja ELi iseseisva otsustamise pärusmaa, nagu näiteks uute liikmete vastuvõtmine.

Lepingu arutamiseks on Moskva pakkunud välja tippkohtumise, mille formaat, tõsi küll, on alates Medvedevi esimesest ettepanekust muutunud. Algselt oli kavas kohtumine, kus osaleksid kõik Euroopa riigid ilma organisatsioonilisele kuulumisele viitamata, selleks et esindatud oleksid “puhtalt riiklikud huvid ideoloogiliste moonutusteta”.¹⁰ Nüüd on jõutud vastupidisele nägemusele. Kohtuda võiksid vaid OSCE, NATO, ELi, SRÜ ja CSTO juhid ning esimese asjana mitte niivõrd arutada lepingut kui võrrelda organisatsioonide julgeolekustrateegiaid.¹¹ Vene eesmärk on läbirääkimised OSCEst väljas hoida ning saada enda käsutada olevad organisatsioonid ühe laua taha NATO, ELi ja OSCEga.

Medvedevi eesmärgiks ei ole rohkem ega vähem kui n-ö kõva julgeolekut käsitlev dokument, mis hõlmaks kõiki riike Vancouverist Vladivostokini pluss viit organisatsiooni.

Lääneriigid on Vene ettepanekuga võtta Euroopa julgeolek arutluse alla kaasa läinud, kuid jäänud siiani truuks oma seisukohale, et julgeolekut tuleb vaadata laiemalt ning uusi struktuure ei ole vaja luua. Lahendus Vene muredele tuleb leida olemasolevate institutsioonide, eelkõige OSCE kaudu. Käesoleva aasta suvel Kreeka eesistumise ajal käima lükatud Korfu protsess selles suunas töötabki. Vene pakutud organisatsioonide tippkohtumisest on mööda vaadatud. Kuigi mõnel pool on rõhutatud Prantsusmaa ja mõnede teiste riikide suuremat vastutulekut venelaste ettepanekutele,¹² on Lääne seisukoht seni olnud päris üksmeelne.¹³ Vahetult pärast lepingu eelnõu avalikustamist toimunud OSCE välisministrite kohtumisel olid reaktsioonid arusaadavalt tagasihoidlikud – aeg tekstiga tutvumiseks oli pea olematu. Paljud lääneriigid sõnavõttudes lepingut ei maininud, erandiks olid näiteks USA ja Prantsusmaa. Prantsuse välisministril Kouchneril oli ainsana sisulist laadi kommentaar (iseasi, kas sellest võib lugeda, et nad on nõus lepingut tõsiselt arutama). Ta arvas, et leping käsitleb vaid ühte neljast olulisest valdkonnast: konfliktilahendus ja -ennetus, relvastuskontroll, inimõigused ning uued ohud.¹⁴ Kouchner sidus kõik neli selgelt Korfu protsessiga, lükates seeläbi Vene lepingu idee sujuvalt tagasi OSCE sängi.

Aeg näitab, mis saab Venemaa värskemaist katsest Euroopa julgeolekukorraldust enda kasuks pöörata. Siiski on ebatõenäoline, et Moskva soovitud leping saab teoks. Küll aga võib Venemaa välja võidelda endale soodsamaid reforme OSCEs ning heldemaid pakkumisi partnerlussuheteks NATO ja ELiga.