veebruar 20, 2015

Leedu liitumine eurotsooniga: ajastus, motiivid, ootused

AFP/Scanpix
A picture shows a detail of a banner welcoming Lithuania into the Eurozone hung on the European Commission headquarters in Brussels on January 5, 2015. Lithuania became on January 1, 2015, the 19th member of the eurozone, switching currency from the Lithuanian litas to the euro, ten years after it joined the European Union.
A picture shows a detail of a banner welcoming Lithuania into the Eurozone hung on the European Commission headquarters in Brussels on January 5, 2015. Lithuania became on January 1, 2015, the 19th member of the eurozone, switching currency from the Lithuanian litas to the euro, ten years after it joined the European Union.

Eurotsooniga ühinemine võib kaasa tuua riski, et poliitiline eliit võib nüüd asju lõdvemalt võtta.

Sissejuhatus

2015. aasta jaanuaris liitus Leedu eurotsooniga. Leedu oli Balti riikidest viimane, kes võttis kasutusele euro, ehkki riigi poliitiline eliit väljendas juba 2004. aastal kavatsust minna eurole üle niipea kui võimalik. Aga kui Leedu võimud palusid pärast liitumist Euroopa vahetuskursside mehhanismiga (ERM II) 2004. aasta juunis ELi institutsioonidel hinnata riigi valmisolekut minna eurole üle 2007. aastal, kujunes hinnang mittevastavuse tõttu inflatsioonikriteeriumile negatiivseks. ELiga liitumise järel kulus tervelt kümme aastat sihi saavutamiseks, kuigi valuutakorvi süsteem oli olemas olnud juba alates 1994. aastast ning Leedu litt seoti kindla kursiga euro külge 2002. aastal, mistõttu riigi rahanduspoliitika sõltus Euroopa Keskpanga poliitikast ning sisuliselt oli Leedu eurotsooni kvaasiliige. Käesolevas artiklis vaadeldakse peamisi euroga liitumise motiive, põhjusi, miks sellega ei suudetud hakkama saada 2007., aga suudeti 2015. aastal, ning lõpuks ka poliitilise eliidi ja elanike ootusi seoses kuulumisega eurotsooni.1

Esimene katse ja miks see ebaõnnestus

Kui Leedu liitus 2004. aastal ELi ja NATOga ning saavutas sel moel kaks strateegilist välispoliitilist eesmärki, mis olid paika pandud peagi pärast iseseisvuse taastamist 1990. aastal, alustas poliitiline eliit riigi Euroopa- ja laiema välispoliitika uute strateegiliste prioriteetide väljatöötamist. Kõigepealt võeti ELiga liitumise päeval parlamendis vastu otsus. hiljem aga sõlmiti 2004. aasta sügiseste parlamendivalimiste eel parlamendierakondade vahel kokkulepe välispoliitika prioriteetide kohta. Mõlemad dokumendid viitasid muu hulgas vajadusele tegelda “liitumiseelsete jäänukküsimustega”, näiteks liitumine euro- ja Schengeni tsooniga. Lähtudes eeldusest, et “ajutised kitsendused” ei ole riigile kasulikud, sõnastati eesmärk minna üle eurole “niipea kui võimalik”. Et enne liitumist oli kohustuslik kuuluda vähemalt kaks aastat ERM II mehhanismi, liitus Leedu sellega kuu aega pärast ELiga liitumist ning säilitas senise valuutakursi, mis oli aastast 2002 sidunud liti kindla kursi alusel euro külge.
2006. aasta lähenedes sagenesid ka arutelud eurotsooniga liitumise üle 2007. aastal. Siiski intensiivistusid sedamööda, kuidas lähenes Leedu hindamise tähtaeg 2006. aasta kevadel, eelkõige Leedu välispoliitikaringkondade ja keskpangaametnike diplomaatilised pingutused. Avalik arutelu ei käinud niivõrd eurotsooniga liitumise motiivide ja põhjuste üle, kuivõrd keskendus järjepidevatele kinnitustele, et Leedu saab hoolimata inflatsiooni elavnemisest ikka positiivse hinnangu. Tasub märkida, et ehkki esialgu plaanis ka Eesti paluda hinnangut valmisoleku kohta liituda eurotsooniga 2007. aastal, loobuti sellest kavatsusest peagi. Neist riikidest, kes liitusid ELiga 2004. aastal, palusid oma valmisolekut hinnata ainult Leedu ja Sloveenia. Sloveenia puhul leiti, et kõik konvergentsikriteeriumid on täidetud. Leedu puhul aga leiti, et inflatsioonikriteerium ei ole täidetud.
Kuigi valitsus üritas tollal vähendada selle tähtsust, et eurot ei suudeta 2007. aastal kasutusele võtta, oli tegu Leedu Euroopa-poliitika esimese tõsise ebaõnnestumisega pärast ELiga liitumist. Peamisi põhjusi, mis võiksid ebaõnnestumist seletada, tuleb otsida nii riigi sisepoliitikast kui ka ELi poliitikast üldisemalt. Riigisiseselt võis valitsus tingimustes, kus majandus kasvas 7-8 protsenti aastas, mis oli üks kiiremaid kasve ELis, nautida kiire konvergentsi vilju, suurendades eelarvekulusid, mitte aga püüdes ohjeldada inflatsioonisurvet.
Lisaks langetati 2005. ja 2006. aastal mitu reguleeriva iseloomuga otsust, mis tõid kaasa elektrienergia ja ühiskondliku transpordi kontrollitavate hindade kasvu. Samal ajal kerkis ka imporditava nafta hind, mis andis oma panuse inflatsiooni kasvu. Kõik need meetmed osutavad koordineerimise puudumisele eri institutsioonide vahel ja riigi poliitikale, mis polnud kooskõlas eesmärgiga liituda 2007. aastal eurotsooniga. Koordineerimise puudumine ise oli tingitud mõningast ambivalentsusest eurole ülemineku suhtes toonases valitsuses ja valitsevas koalitsioonis, mille põhjuseks võis olla ka see, et enamik avaliku arvamuse küsitlusi näitas muret võimaliku hinnatõusu pärast eurole üleminekut. Samuti puudus asjatundjate seas üksmeel meetmete osas, mida oli vaja konvergentsikriteeriumite täitmiseks, eriti aga inflatsioonisurve haldamiseks. Ettevõtjate ühendused toetasid küll põhimõtteliselt eurole üleminekut, kuid olid mures võimaliku maksukoormuse kasvu pärast, sest eurole üleminekut seostati vajadusega viia riigieelarve tasakaalu.
ELi poolel suhtusid Euroopa Komisjon ja EKP väga rangelt Leedu hindamisse ja sellesse, kas riik vastab konvergentsikriteeriumitele või mitte, mis ajendas mõnegi nimeka majandusteadlase kriitika.2 Mitteametlikult väljendati arvamust, et vaesemaid ELi liikmesriike ei tohiks eurotsooni lubada enne konvergeerumist rikkamate riikidega, sest nad ei pruugi suuta säilitada konkurentsivõimet, kui neil puudub võimalus oma vääringut devalveerida. Teine muredering oli seotud pretsendendi loomisega selliste suurema majandusega riikide tulevasele ühinemisele nagu Poola. Niisiis seletavad nii sisemised kui ka ELiga seotud tegurid Leedu võimude katse nurjumist liituda eurotsooniga “niipea kui võimalik”.

Majanduskriis ja edukas teine katse

Teine tähtaeg eurole üleminekuks seati paika alles 2012. aasta lõpul. Teise katse õnnestumise põhjuste mõistmiseks peab arvesse võtma lisaks sisepoliitikale ja ELi teguritele ka majanduskriisi mõju. Viimane algas 2008. aasta lõpul ja süvenes 2009. aastal, nii et Leedu majanduse maht vähenes 2009. aastal ligemale 15 protsenti. Esialgu halvendas see märgatavalt riigi majandusolukorda ja rahakotti: eelarve puudujääk kasvas peaaegu 10 protsendini sisemajanduse kogutoodangust. Oluline on siinjuures aga see, et riigi poliitilise eliidi seas valitses kindel üksmeel vajaduse suhtes säilitada liti fikseeritud kurss euro suhtes ning taastada maa konkurentsivõime ja riigi sissetulekud sisemiste meetmetega (nõndanimetatud sisemise devalveerimisega). See tähendas palkade kärpimist ja hindade alandamist, samuti eelarvekulude kärpimist ja mõningaid muutusi maksupoliitikas.3 Juba 2010. aastal hakkas majandus taas kasvama, krediidimäärad paranesid ja riik naasis majandusliku konvergentsi rajale, mis ELi liikmelisuse esimese kümnendi lõpuks osutus üheks kiiremaks kõigi ELi liikmesriikide seas.
Majanduskriisi kogemus oli oluline mitmes mõttes. Esiteks näitas see Euroopa Komisjoni ja EKP ametnikele, et Leedu (ja teised Balti riigid) suudavad kohaneda suure majandusšokiga ilma devalveerimiseta ja järgides samasuguseid meetmeid, mida võtsid tarvitusele ühisrahaliidu liikmed. Peagi muutus Balti riikide taastumine ELi ametiisikute lemmiknäiteks, kui nad kõnelesid sellest, kuidas eurotsooni liikmesriigid peaksid tegelema majanduskriisiga. Balti riikidele sai eurotsooniga liitumine viimaseks sammuks kriisist väljumisel. Kuigi see halvendas ajutiselt riigirahanduse olukorda, surus see alla inflatsiooni ning tekitas koos fiskaalse konsolideerimise meetmetega “võimalusteakna” kovergentsikriteeriumite täitmiseks. Eesti, kellele oli abiks ka mõistlik fiskaalpoliitika juba enne kriisi, kasutas selle võimaluse ära 2011. aastal. Läti liitus eurotsooniga 2014. aastal. Leedu järgnes aasta hiljem. Viivitust selgitavad osaliselt aeglasemad fiskaalmeetmed ja ebakindlus inflatsioonikriteeriumi täitmise osas, osaliselt sisepoliitika, kuivõrd poliitiline eliit ei soovinud arutada selle küsimuse üle enne 2012. aasta sügisesi parlamendivalimisi, osaliselt ka nõndanimetatud Grexiti (Kreeka lahkumine eurotsoonist) suurenev oht ja eurotsooni üldine olukord 2012. aastal. Need tegurid selgitavad, miks alles 2012. aasta lõpul nii president Dalia Grybauskaitė kui ka vastse koalitsioonivalitsuse peaminister Algirdas Butkevičius kuulutasid 2015. aasta tähtajaks, mil Leedu peab üle minema eurole. Ehkki mõned valitseva koalitsiooni liikmed väljendasid avalikult kahtlust tähtaja suhtes, näitas hääletamine parlamendis euroga seotud seaduste üle tegelikult nii valitsus- kui ka opositsioonierakondade üsna suurt toetust eesmärgi saavutamisele.
Poliitilise eliidi konsensus eurole ülemineku suhtes 2015. aastal väljendus ka eliidiuuringu tulemustes.4 Peaaegu 92 protsenti uuringule vastanutest toetas ettepanekut võtta euro kasutusele 2015. aastal. Huvitaval kombel oli peaaegu sama suur osa vastanuid seisukohal, et nende arvamust eurole ülemineku tähtaja suhtes ei ole mõjutanud Ukraina sündmused (Krimmi annekteerimine Venemaa poolt ja piirkonna julgeolekuolukorra jätkuv halvenemine). See annab mõista, et geopoliitiline motiiv oli tugev juba enne neid sündmusi. Samal ajal näitas uuring, et geopoliitiline motiiv polnud sugugi kõige tähtsamate motiivide seas, mis mõjutasid suhtumist eurole üleminekusse. Kõige sagedamini ära märgitud motiiv oli hoopis seotud majandusliku kasuga, mida Leedu saab eurotsooniga ühinemisest, sellele järgnesid vajadus osaleda eurotsooni otsuste langetamises (“koht laua taga”) ja alles siis geopoliitiline motiiv (eeldus, et riigi julgeolekut tugevdab seos ühisraha läbi ülejäänud kaheksateistkümne eurotsooni liikmega). Ehkki niisugune motivatsioon võib omajagu hämmastada, kui arvestada, et levinud arusaama kohaselt motiveerisid juba eurotsooni enda loomist rohkem poliitilised kui majanduslikud põhjused, võib seda selgitada fikseeritud vahetuskursi pikk ajalugu Leedus. Leedu eurotsooni kuulumise võimalikku majanduslikku kasu rõhutas oma hinnangus ka Leedu Pank.5

Rahva ootused ja mured

Tuleb märkida, et laiem avalikkus ei ole euro käibele tulekusse suhtunud nii toetavalt nagu poliitiline eliit. Eurobaromeetri uuringu kohaselt 2013. aasta aprillis, mil valitsus oli juba välja öelnud eurole ülemineku tähtaja 2015. aastal, toetas ainult 35 protsenti vastanutest väidet, et euro kehtestamine on Leedule kasulik, samal ajal oli 55 protsenti oli nõus väitega, et sel on negatiivsed tagajärjed.6 Kuid vahe nende vahel, kes hindasid eurole üleminekut negatiivselt või positiivselt, kahanes 2013.-2014. aastal järjepanu ning 2014. aasta septembris oli neid vastavalt 48 ja 44 protsenti. 2015. aasta jaanuari andmete põhjal oli nende hulk, kes hindasid euro kehtestamist Leedu majandusele positiivseks, kasvanud juba 63 protsendini, vastupidise arvamuse omajate osakaal aga kahanenud 20 protsendini. Sama uuringu kohaselt arvas enamik (83 protsenti), et üleminek eurole läks Leedus sujuvalt.
See viitab sellele, et rahva suhtumine eurole üleminekusse paranes ettevalmistavate kuude ja esimeste ühisraha kasutamise nädalate jooksul, ehkki rahva toetus eurotsooni kuulumisele on jätkuvalt madalam kui poliitilisel eliidil. Mure võimaliku hinnatõusu pärast on hajunud, osaliselt ka naftahinna langemise tõttu maailmas 2014. aasta lõpul, kuid siiski põhjustab Leedus muret eurotsooni tulevik. Kreeka olukord ja Grexiti-hirmu taaselavnemine pärast sealseid valimisi 2015. aasta jaanuaris on koos julgeolekuolukorraga idanaabruses peamised teemad, mille üle käib Leedus avalik debatt. See tähendab, et eurotsooniga liitumine oli kõigest episood Euroopa lakkamatult muutuvas majandus- ja julgeolekukeskkonnas. Eurotsooni kuulumine iseenesest ei garanteeri majanduslikku ega julgeolekualast kasu, pigem hoopis toob kaasa riski, et poliitiline eliit võib nüüd asju lõdvemalt võtta ning keskenduda mõistliku poliitika jätkamise asemel hoopis ainiti järgmistele valimistele. Fiskaalpoliitika ja struktuurireformide edenemine enne 2016. aasta sügisesi parlamendivalimisi peavad näitama, kas Leedu poliitiline eliit on midagi õppinud maa esimese ELi kuulumise kümnendi kogemustest.
Inglise keelest eesti keelde ümber pannud Marek Laane.
______
1 Artikli aluseks on autori uuring projekti “Leedu Euroopa Liidus: transformatsioon või imitatsioon?” raames, mida rahastas Leedu Teadusnõukogu (MIP-010/2013). Leedu poliitilise eliidi uurimine 2014. aasta mais-juunis, millest artiklis kõneldakse, võeti ette spetsiaalselt selle projekti tarbeks.
2 Vt nt A. Ahearne, J. Pisani-Ferry. The euro: only for the agile. Bruegel Policy brief 2006/1; W. Buiter, A. Sibert. When should the new EU members from Central Europe join the Eurozone? – Bančni vestnik – The Journal for Money and Banking of the Bank Association of Slovenia. Special Issue: Small Economies in the Euro Area: Issues, Challenges and Opportunities. 11/2006, lk 5-11; I. Begg. Economic Governance in an Enlarged Euro Area. – European Economy, Economic Papers 311, märts 2008; P. De Grauwe. The politics of the Maastricht convergence criteria. 15. aprill 2009, www.voxeu.org/article/politics-maastricht-converge….
3 Üksikasjalikku käsitlust kriisile reageerimisest, konkreetsetest meetmetest ja nende mõjust Leedu rahanduse tugevamisele ja struktuurireformidele vt R. Vilpišauskas, V. Nakrošis, V. Kuokštis. The politics of reacting to the crisis in Lithuania from 2008 to 2013: exiting the crisis, entering the politics as usual? raamatus K. Bukovskis (ed.). The Politics of Economic Sustainability: Baltic and Visegrad Responses to the European Economic Crisis. Riia: LIIA, 2014, lk 38-63.
4 Uuringuga hõlmatud poliitilise eliidi hulka kuulusid peamiselt Leedu parlamendi liikmed nii valitsus- kui ka opositsioonierakondadest ning riigiasutuste kõrgemad ametiisikud.
5 Üksikasjalikku hinnangut eurole ülemineku majandusliku kulu ja tulu kohta Leedus vt www.lb.lt/impact_of_the_euro_adoption_on_the_natio….
6 Vt Flash Eurobarometer 412. Lithuania after euro changeover. Jaanuar 2015, ec.europa.eu/economy_finance/articles/pdf/fl412_re….