Learning by Doing. Kuidas järgmisteks kriisideks paremini varustatud olla?

Ühekski laiaulatuslikuks kriisiks, liiatigi veel globaalseks, pole võimalik kõikehõlmavalt ja lõpuni valmis olla. Seda enam on vaja ilmnenud võimelünki kriitiliselt hinnata ja valmisolekut reaalselt tõsta. Keskendun järgnevalt mõningatele riigi tegevusvarude (st kriisivarude) ja varustuskindluse tagamise meetmetele, tuginedes Rahvusvahelises Kaitseuuringute Keskuses läbiviidud sellekohaste analüüside põhitulemustele.¹

Riigikontroll andis resoluutse eelhoiatuse

Alustuseks peab nentima, et käimasoleva COVID-19 eriolukorraga kriitiliselt selgunud meditsiinitarvikute ja isikukaitsevahendite võimelünk ei olnud Eesti valitsusele ilmselt päris teadmata. Sellele pöörasid juba vähemalt 2018. aasta esimesel poolel muuhulgas tähelepanu nii Vabariigi Valitsuse poolt 15. veebruaril 2018 vastu võetud laiapõhjaline „Elanikkonnakaitse kontseptsioon“² kui ka sama aasta 19. juunil Riigikontrolli esitatud põhjalik aruanne Riigikogule „Riigi tegevus sisejulgeolekut ohustavateks hädaolukordadeks valmistumisel“.³ Elanikkonnakaitse kontseptsiooni kohaselt on vaja luua varud, millega riigiasutused ja kohalikud omavalitsused abistavad elanikke esmavajalike vahenditega ning toetavad elu ja tervise kaitsmiseks vajalike teenuste toimimist pikaajalistes või ressursimahukates kriisisituatsioonides.⁴

Käimasolevas koroonakriisis teravalt tõusetunud isikukaitsevahendite hulga osas nägi nimetatud kontseptsioon ette, et „oluliseks eelduseks elanikele suure ohuga piirkonnas abi osutamiseks on tagada reageerivatele üksustele vajalikud isikukaitsevahendid“ (lk 61), ja et „peamiselt võivad sündmuskohal töötavad abiosutajad vajada suurema ulatusega kriisiolukordades hingamisteede kaitsevahendeid, kiivreid, killuveste jmt“ (lk 62). Samas toodi välja ka soovitus operatiivteenistustele (p 8.2.2.) analüüsida ja kavandada hädaolukordadest ja julgeolekuohtudest lähtuvate erivõimete vajadust, sh isikukaitsevahendid, suurendamaks valmisolekut abivajajate päästmiseks eri kriisiolukordades.

COVID-19 eriolukorraga kriitiliselt selgunud meditsiinitarvikute ja isikukaitsevahendite võimelünk ei olnud Eesti valitsusele ilmselt päris teadmata.

Viidatud Riigikontrolli aruanne (2018) on, olles riigi tegevusi perioodil 2013–2017 põhjalikult auditeerinud, oma järeldustes kriitiline: „Hädaolukorra lahendamist juhtivatel ja sellesse kaasatud asutustel puudub terviklik ülevaade riskianalüüsides loetletud hädaolukordi ennetavate ja tagajärgi leevendavate meetmete täitmise kohta. Sellest tulenevalt on oht, et asutused ei oska oma töö planeerimisel ning ka hädaolukorra lahendamisel terviklikult arvestada aktuaalsete võimete või võimelünkadega.“ (lk 4) Ning edasi: „Terviseamet ei ole kursis haiglate korraldatud õppuste ega nende käigus selgunud probleemidega. See seab kahtluse alla Terviseameti võime lahendada vältimatu abi toimepidevuse tagamise probleeme operatiivselt.“ (Samas) Need on vaid paar näidet.

Riigikontroll teeb kõnealuse auditi tulemuste põhjal terve rea ettepanekuid, sealhulgas töötada välja jätkusuutlik rahastusmudel elutähtsate teenuste toimepidevuse tagamiseks ja sisejulgeolekut ohustavateks hädaolukordadeks valmistumise ning laiapõhjalise riigikaitse juhtimisahelate ühendamiseks, tuues kogu protsessi koordineerimise ülesande Riigikantseleisse (see tähendab ministeeriumideülesele ja valitsusjuhile kõige vahetumalt alluvale tasandile – autori täiendus).

Siinkirjutajale on hästi teada, et enamik Riigikontrolli ettepanekutest on ühel või teisel viisil ka rakendamist leidnud või töösse võetud. Samas ei saa jätta märkimata, et riik oleks käesolevaks kriisiks ilmselt paremini valmis, kui oleks omaenda riskihinnanguid ja valmisolekuanalüüse kiiremate sammudega arvesse võtnud. Tõsi on seegi, et sarnased probleemid ja väljakutsed laiaulatuslikeks ning pikaajalisteks kriisideks valmistumisel on teistelgi riikidel, sealhulgas meist palju suurematel, vanematel ja jõukamatel.

Kriisivarude strateegia põhimõtted

Kriis sunnib kõiki leidma kiiresti võimalikke lahendusi, kuid paralleelselt peab töötama ka pikaajaliste meetmetega järgnevateks kriisideks valmisolekuks. Riigi kriisivarude süsteemi planeerimisel tuleb valmis olla nõudlusšokkideks (sh ostupaanikate puhkemiseks), varustuspuudusteks (sh impordihäireteks), erinevateks logistilisteks tõrgeteks (sh piiride sulgemise või ekspordipiirangute puhul) või nende tegurite koosesinemiseks. Käimasolev koroonakriis näitas kaskaadiefekti ohtlikku palet ekspordikeeldudest ja piiride sulgemisest tingitud varustuspuuduse ja ostupaanikate vahel.

Riik oleks käesolevaks kriisiks ilmselt paremini valmis, kui oleks omaenda riskihinnanguid ja valmisolekuanalüüse kiiremate sammudega arvesse võtnud.

Kaupade vaba liikumise jätkumise peab meie vaates tagama Euroopa Liit, mille toimimise lepingu (ELTL) artikkel 26 kohaselt kehtestab liit meetmeid siseturu rajamiseks, mis tagaks kaupade, isikute, teenuste ja kapitali vaba liikumise. Kaupade vaba liikumise tagamiseks on keelatud liikmesriikide vahelised koguselised impordi- ja ekspordipiirangud ja samaväärse toimega meetmed.⁵ Kuid ELi vaba siseturu sätted ei ole absoluutsed. ELTLi artikkel 36 näeb ette, et vaba siseturu sätted ei välista ekspordi-impordi või transiitkaupade suhtes kehtestatud keelde või piiranguid, kui need on põhjendatud avaliku korra või julgeoleku seisukohalt või inimeste, loomade või taimede elu ja tervise kaitsmiseks. Seega tuleb kriisiolukorraks varustuskindlust planeerides arvestada siseturu osaliste õigusega enda ühiskondliku turvalisuse huvides ajutise iseloomuga piiravaid meetmeid rakendada.

Erinevate riikide kriisivarude süsteeme võrreldes saab üldistatult välja tuua keskendumise neljale põhivaldkonnale. Esiteks, regulatiivse selguse loomine koos õiguste, kohustuste ja vastutuse konkreetse määratlemisega. Teiseks, kriisivarude tagamine püütakse luua mitmeastmelise ja sektoritevahelise varustusvastutuse põhimõttel. Hea näide on siinkohal Soome, kus kriisivarud on jagatud riigi omanduses olevateks reservvarudeks, kohustuslikeks varudeks maaletoojatele impordi katkemise korral ja julgeolekuvarudeks ettevõtjatele tootmise jätkamiseks varustatuse katkemise korral.

Kolmandaks, stabiilse tulubaasi loomine kriisivarude soetamiseks ja uuendamiseks ning kompensatsioonimeetmete võimaldamine lepingutega riigile tagatud tegevusvarusid haldavatele ettevõtetele. Heaks näiteks on Šveits, kes võimaldab kohustuslikke varusid hoidvatele ettevõtetele varude pealt maksusoodustusi. Samuti toetatakse varude loomise finantseerimist valitsuse tagatisel madala intressiga laene võimaldades. Neljandaks, institutsiooniliste juhtimis- ja järelevalvepädevuste määratlemine selliselt, et tagatud oleks kogu varustuskindluse ahela terviklik toimimine ja valmisolek kiireks rakendumiseks.

Soome on arendanud autonoomse kriisivarude mudeli koos stabiilse rahastamisega

Soomes on varustuskindluse tagamine kriisiolukordades jagatud mitmetasandiliselt ja sektoritevaheliselt, kuid tsentraalse juhtimise põhimõttel.⁶ Kohalikud omavalitsused ja suuremad tootjad ning tarneahela osalised arendavad kriisiolukordadeks valmisolekut oma vastutusalades. Keskselt korraldavad ja laialdaselt koordineerivad pädevused, sh rahvusvahelise koostöö õigused on antud 1992. aastal loodud Soome Varustuskindluse Agentuurile (NESA).⁷

Varudesüsteemi stabiilsuse tagamiseks toimub NESA finantseerimine spetsiaalsest hädaolukordade toetusfondist (Emergency Supply Fund), kuhu laekuvad vahendid kindlaksmääratud protsendist energeetiliste ressursside kogutarbimisest (Security of Supply Levy). Lisaks aktsiisimaksude osale ja dividenditulule osalustest elutähtsat teenust osutavates ettevõtetes omab NESA võimalust võtta kehtestatud laenupiirangu mahus laenu ning saab teatud osa varude uuendamise kauplemiskasumist. Seega on tagatud kriisivalmiduse eelarvele selgepiiriline ja stabiilne tulubaas.

Agentuuri juhib vähemalt kaks korda aastas kogunev nõukogu, kuhu kuuluvad seitsme ministeeriumi ja erasektori ettevõtete esindajad. Seejuures on nii nõukogu esimees kui vähemalt pooled liikmetest valitud erasektorist. NESA juht määratakse valitsuse poolt, keskuse tegevusse on kaasatud üle tuhande eksperdi. Lisaks nõukogule ja juhatusele koosneb keskus sektoritest ning spetsialiseerunud töörühmadest, mis luuakse NESA ja suuremate ettevõtjate ning valdkondlike erialaliitude vaheliste lepingutega.

Riik omab NESA kaudu varude halduse suhtes ulatuslikke järelevalvepädevusi, sealhulgas varude hoiustajate raamatupidamise kontrolli õigust reaalajas ja hoiupaikade füüsilise kontrollimise õigust. Samuti on agentuuril õigus saada igal ajal dokumenteeritud raporteid hoiustatavate varude koguste kohta, saata hoiupaikadesse täiendavaid tolliteenistuse kontrolle ja algatada varude halduse suhtes riiklikke auditeid.

Seega koordineerib ja korraldab NESA kogu riiklikku varustuskindluse süsteemi sektoritevahelise pidevkoostöö tagamisega. Ettevõtted osalevad protsessis vabatahtlikkuse alusel, kuid on üldjuhul kaasatusest motiveeritud, kuna saavad osalemisest nii informatsiooni kui võimaluse partnerluse läbi protsesse kujundada osana nende toimepidevuse planeerimisest. NESA viib läbi ka erinevaid teabeüritusi ja õppuseid, osapooltele on loodud spetsiaalsed teavitusportaalid.

Norra on loonud regulatiivse ühtsuse ja kaasab strateegilisi ettevõtteid valitsuse tasemel

Norras on  sarnaselt Eestile erinevatel ministeeriumidel vastutus oma funktsionaalses valdkonnas vastava varude olemasolu ja korralduse eest. Valdkonda reguleerib tervikuna „Ettevõtluse ja tööstuse valmisoleku seadus“⁸, mis hõlmab kaupade ja teenuste varustuskindlust nii rahuajal, sõjaajal kui kõigis muudes vahepealsetes valmisolekuseisundites. Seadus sätestab ka õiguse võtta ministeeriumi tasemel ühe kuu kaupa, kuid maksimaalselt kolmeks kuuks vajalikke erimeetmeid, mida tuleb rakendada viivitamatult ning mis hiljem kompenseeritakse. Oluline roll kriisideks valmistumisel on antud kohalikule ja regionaalsele tasandile, kes peavad ettevõtteid toetama kriisideks valmisoleku planeerimisel ning ülesannete täitmisel. Maakondlikul tasandil on seejuures vastavad järelevalvepädevused. Täitevvõimul on õigus anda puudujääkide korral kriisideks valmistumisel kohalikule tasandile täiendavaid ülesandeid.

Varude regulatsioonid tuleks korrastada ühtsesse süsteemi ning moodustada neist eesmärgistatud tervik. Varude tagamise lepingute miinimumnõuded tuleks sätestada seaduse tasemel ning määrata nende sõlmimise eest vastutavaks keskne asutus.

Norras on viimastel aastatel samuti liigutud koostöökesksele mudelile, milles võtmeroll on erasektoriga dialoogi arendamine ressursse vahetult omavate ettevõtetega kogu varustuskindluse ahelas. Viidatud ettevõtluse ja tööstuse valmisoleku seaduse alusel lasub erasektori ettevõtetel kohustus anda riigile vajalikku infot kriisideks valmistumiseks. Selline informeerimiskohustus on esmane ärisaladuse konfidentsiaalsuse ees, mis tähendab, et eraettevõtted ei saa keelduda andmast riigile kriisideks valmistumiseks vajalikku informatsiooni ärisaladusele viidates. Riigil omakorda lasub kohustus kasutada informatsiooni ainult kriisideks valmisoleku tagamise eesmärkidel.⁹ Kõige olulisemate ettevõtete juhid on ministeeriumi tasandi kriisireguleerimise organisatsiooni liikmed, kellega koostöös viiakse perioodiliselt läbi vastavaid õppuseid, sealhulgas iga-aastaseid riigi tasandi õppuseid.

Uuringutepõhised arendussoovitused Eestile

Eesti olukorda hinnates ja rahvusvahelisele võrdluskogemusele tuginevalt võib esitada järgmised soovitused:

• Vajalik on stabiilse ressursibaasi loomine kriisideks valmisoleku süsteemi järjepidevaks arendamiseks. Selleks saaks seaduse tasemel eraldada kindla osa teatud aktsiisimaksudest.
• Varude regulatsioonid tuleks korrastada ühtsesse süsteemi ning moodustada neist eesmärgistatud tervik. Varude tagamise lepingute miinimumnõuded tuleks sätestada seaduse tasemel ning määrata nende sõlmimise eest vastutavaks keskne asutus.
• Väliste varustusteede äralõigatuse ohtude maandamiseks peavad kriitilised varud asuma füüsiliselt Eesti territooriumil ja riigi kontrolli all. Varude omandiõiguses peab valitsema maksimaalne õigusselgus, sealhulgas peaks varusid hoidev ettevõte olema ühtlasi ka vastava lao pidaja. Lepingud peavad sätestama ka varude seisukorrast kohustuslikku teavitamist.
• Vajalik on tõsta ettevõtete teadlikkust hädaolukordadeks valmistumiseks ja riigiga koostöö määrast ning vormidest. Samuti tuleks ettevõtetele välja töötada juhised ja soovitused riskijuhtimiseks ning hädaolukordades tegutsemiseks ja tagajärgede leevendamiseks.
• Vajalik on kaasata olulisi ettevõtteid riskianalüüside ja hädaolukorraks valmisoleku plaanide väljatöötamisse ning vajalikesse õppustesse kriisiaegse tarneahela toimimise kitsaskohtade selgitamiseks ja reaalse valmisoleku tõstmiseks.
• Logistikaahela toimekindluse tagamiseks kriisiolukordades tuleb sõlmida vastavad lepingud logistikaettevõtetega.
• Riik peab omama täpset ülevaadet tarneahela eri osades asuvatest varudest, vajadusel reaalaja lähedaselt. Selleks tuleb tagada andmete laekumine ettevõtetelt, sealhulgas teatud andmete esitamise kohustusena.
• Kriisiajaks vajalike kaubaliikide osas tuleks vastavat tegevusluba omavatele ettevõtetele sätestada vajalike laovarude kohustus, millega saaks tagada, et Eesti territooriumil oleks pidevalt olemas teatud kogus elutähtsat kaupa. Selle toetamiseks saab ette näha riigipoolsed tagatised ja hüvised. Riik saab toetada ka kriisivarude ladustamisvõimaluste avardamist ja autonoomsete energiaallikate tagamist kesksetes varude hoiukohtades.
• Riigi julgeoleku seisukohalt on otstarbekas tagada kriisivarude haldamine tsentraalselt, ületamaks vastutuse killustatust erinevate ametkondade vahel ning tagamaks kriisivarude olemasolu, hanke- ja tarnevõimaluste osas täpne ning terviklik ülevaade.