Kui räägitakse Euroopa constitution-ist, millest siis räägitakse?

3. ja 4. novembril k.a toimus Olümpia hotellis suur konverents Euroopa põhiseaduse lepingu (edaspidi EPL) teemal. Esinejad oli juristid-spetsialistid umbes poole Euroopa Liidu maadelt. Konverentsi põhiline töökeel oli muidugi inglise keel ja kõige sagedamini kõlas sõna “constitution”. Aga samas oli tüüpiline, et kaks eksperti, kes muidu olid samal arvamusel, näiteks, et EPL kehtestamine on läbi kukkunud, võisid selles osas teha risti vastukäivad järeldused. Üks võis ütelda, et Euroopal tuleb ilmselt edasi elada ilma constitution’ita, teine aga, et olemasolev constitution jääb kehtima ning järelikult tuleb edasi elada selle vana constitution’iga.

Euroopa Liidus on praegu 21 ametlikku keelt ja EPL tõlkimisel nendesse on 10 keeles pealkirja põhisõnana kasutatud ladina päritolu constitution’it. Need keeled tuleks jaotada kaheks rühmaks, ühed (romaani keeled ja inglise keel), kus on tegemist sisuliselt omasõnaga, millel on tähendus (umbes: korraldama, alust panema, koosnema jne) ka üldkeeles, teised, kus on tegemist võõrsõnaga (nende hulgas ka läti ja leedu keel), millele täpsema tähenduse andmine on selgelt kokkuleppeline. 11 keeles on kasutusel mingi omakeelne sõna (peale eesti keele ka soome, ungari, saksa, taani, hollandi, iiri, kreeka, tšehhi, slovaki, sloveeni keeles). Enamikus keeltes ei ole olnud valikut, aga näiteks saksa keeles oli võimalik valida kolme sõna vahel ja neist on eelistatud die Verfassung’it (kuigi oleks olnud võimalik ka die Konstitution või das Grundgesetz, mis on olnud eeskujuks eesti ja soome vastavate sõnade moodustamisel).

See, et eri maade riigiõiguslased kasutasid constitution’it eri tähenduses, ei tulene siiski mitte niivõrd sellest, milline sõna on kasutusel nende emakeeles, kuivõrd sellest, milline tähendus nende maade riigiõiguses vastavale sõnale antakse. Tähendus, mis igal pool on kujunenud ajalooliselt, on kinnistunud muidugi õpingute kaudu. Laias laastus võib Euroopa maad jagada kahte rühma. Kõigepealt need, kus vastav sõna tähistab kirjalikku teksti, millele on mingis esinduskogus või referendumil heakskiitmisega antud seaduse staatus, kusjuures see seadus on õigust loovate aktide hierarhias kõrgeimal kohal. Sellised constitution’id on üldiselt hilisemal ajal moodustunud rahvusriikidel ja tekstid ise ei ole varasemad kui 20. sajandist. Ka Eesti kuulub päris tüüpiliselt sellesse rühma.

On aga ka teine rühm vanemaid Euroopa riike, kus ei ole olemas sellist ühtainust kirjalikku Grundgesetz’i. Nende puhul võib olla nii, et ei ole üldse olemas mingit selget teksti – nagu Inglismaal. Või on mingile hulgale eri aegadel kehtestatud seadustele antud “konstitutsiooniliste seaduste” staatus – näiteks Rootsi “konstitutsioon” koosneb neljast seadusest, mis käsitlevad muuhulgas ka troonipärimise korda ja sõnavabaduse teostamist. Kolmandana tuleks sellesse rühma tuua mõned riigid, mis peaksid justkui kuuluma esimesse rühma, sest neil on olemas kirjalik Grundgesetz, aga see on pärit varasemast ajast, suhteliselt lühike, seal on loetletud mitmesuguseid põhimõtteid, kuid pole kehtestatud peaaegu mingeid norme, näiteks 18. sajandi esimesest poolest pärinev Taani vastav seadusetekst.

Probleemid suveräänsuse mõistega tõusetuvad riikides, kus järgitakse Prantsuse revolutsiooni traditsioone, sest just selle revolutsiooni käigus anti “suveräänsusele” uus sisu.

Selles riikide rühmas ei mõisteta constitution’i all mitte spetsiifilist kirjalikku õigusakti, vaid riigi põhikorraldust, ükskõik kuidas see põhikorraldus siis ajaloo vältel on välja kujunenud, ja sõltumata sellest, kas või millisel määral riigi põhikorraldus on üldse kuskil kirja pandud. (Oletan, et ka eesti keeles on sõna “seadus” algselt tähendanud aegade hämarusse tagasiminevat korraldust, seatust. Hiljem on sõna aga võetud tähistama valitseva võimu poolt välja antud nn positiivse õiguse tekste. Pärast nõukogude aega meil enam üldjuhul ei tunnistata, et võiks olemas olla ka kirjutamata “seadus”.)

Kõige traagilisem on segadus constitution’iga inglise keeles, mis on saanud tänapäeva domineerivaks suhtlemiskeeleks ja mida kõneldakse terves reas maailma suurtes riikides. Ameeriklase jaoks on constitution kirjalik põhiseaduse tekst, kuid inglase jaoks on constitution kuningriigi põhikorraldus, teistest maadest rääkides teeb inglane vahet constitution’i ja basic law vahel. Inglise keelt kasutav muumaalane aga, nagu konverents selgelt näitas, annab sõnale omaenda kodumaal pruugitava tähenduse.

Põhiliselt inglaste ja hollandlaste jaoks on Euroopal selgelt olemas constitution, mis ilmneb olemasolevates lepingutes ja väljakujunenud Euroopa Liidu korralduses. See, et üritati constitution’it muuta nii, et muutused oleksid sõnastatud eraldi tekstis, mille hulka on lülitatud ka enamiku kehtivate Grundgesetz’ide traditsioonilisi osi nagu õiguste loend, ja et see üritus ei õnnestunud, ei tähenda niisugust mõttekultuuri kandvate juristide jaoks mitte midagi rohkemat kui seda, et constitution’i muutmine ei õnnestunud. Nende jaoks on constitution jätkuvalt olemas, see ei saagi ju puududa, olgu see siis hinnanguliselt hea või halb, muutmist vajav või mitte vajav.

Sama jaotus kahte riikide rühma ilmneb ka selles, kuivõrd närviliselt või rahulikult juristid-riigiõiguslased suhtuvad võimalike vastuolude probleemi. Vanema riigiõigus-kultuuriga riikides üldiselt ei imestata selle üle, et kehtivas õiguses võib olla vastuolusid, pigem peetakse seda just normaalseks, sest õigus pärineb ju eri aegadest ja kohtadest, õiguse varasemad kihistused on hääbumise mitmesugustes faasides. Vastuolude ületamiseks on aga kindlad meetodid, nendest mõjukam ehk kohtult otsuse küsimine.

Samalaadset suhtumiste erinevust demonstreerisid konverentsil esinenud ka selles, kuidas eri maadel on lähenetud oma kehtiva Grundgesetz’i ja EPL vahekorra küsimusele. Selles valdkonnas on võtmesõnaks “suveräänsus”, millel on igal maal oma kasutusajalugu.

Mida tähendab “suveräänsus”?

Suveräänsuse mõiste kujunes ajalooliselt välja kui absoluutset monarhiat põhjendav ja õigustav mõiste. Jumala tahet väljendav valitseja (suverään) teostas talle antud ja jumala tahtega kooskõlas suverääni võimu: suveräänsust. Sõna ise tähendab aga: ülim, kõikidest teistest sõltumatu.

Seitse ELi liikmesmaad on monarhiad praegugi, kuigi juba ammu tuli absoluutse monarhia asemele konstitutsiooniline monarhia. Tänapäeval aga on monarhidele jäänud nii vähe võimu, et vaatlejale paistab, et tegemist on pigem dekoratsiooniga. Nende maade riigiõiguses on suveräänsuse mõiste järk-järgult taandunud kuni peaaegu et olematuseni. Nagu väljendas konverentsil üks taani professor: tema kodumaal on ammu juba lõpetatud selle sõna kasutamine ja omandatud palju kogemusi, et “suveräänsuse” mittekasutamise tulemusena on saanud võimalikuks paindlikkus, mis on toonud väga palju praktilist kasu.

Probleemid suveräänsuse mõistega tõusetuvad aga riikides, kus järgitakse suure Prantsuse revolutsiooni traditsioone, sest just selle revolutsiooni käigus anti “suveräänsusele” uus sisu, see termin kanti monarhialt üle “rahvale” tähenduses, et nüüdsest on “rahval” (ja järelikult riigil, mis teostab rahva tahet) kõik needsamad õigused, mis kunagi kuulusid absoluutsele monarhile – ja tegelikult enamgi veel: kõik õigused, mida “rahvas” otsustab endale võtta.

Suveräänsuse mõistet tundvatest maadest ollakse aga selles osas kõige hellemad suhteliselt hilja iseseisvuse saavutanud rahvusriikides, millel on tulnud läbi teha rohkem või vähem raske iseseisvusvõitlus naabritega või varasemate suurmonarhiate koosseisust pääsemisega. Selliseid riike on EL liikmete hulgas pool ja – nagu näeme ka omaenda kodumaal – “suveräänsuse” sõna ei käibi mitte ainult juristide-riigiõiguslaste leksikonis, vaid elanike suurte hulkade teadvuses, kusjuures tähenduses: iseseisvus ja sõltumatus kõigist ajaloolistest vaenlastest või tulevastest ohtudest.

Vanema riigiõiguskultuuriga riikides üldiselt ei imestata selle üle, et kehtivas õiguses võib olla vastuolusid, pigem peetakse seda just normaalseks.

Needsamad maad, kus suveräänsuse küsimus on aktuaalne, on – ja seda sugugi mitte juhuslikult – ka maad, kus constitution’it mõistetakse kui Grundgesetz’i teksti. Nendes, aga ka paljudes vanemates, kuid tänapäevast pikka ja detailset Grundgesetz’i omavates riikides (näit Hispaanias) tekkis ja nõudis lahendust küsimus, kuidas omavahel on suhestatud omariiklik põhiseaduse tekst ja EPL tekst. Kui “vanamoelisemate” riikide rühmas oli võimalik niisuguse probleemi olemasolu eitada või vähemalt ignoreerida (nii vist ka Taanis, kus paistab, et kujunes arvamus, et küll aeg paneb tekstide suhted paika, vajadusel saab ju ka alati küsida kohtu otsust), siis “moodsamate” riikide rühmas oli põhimõtteliselt kaks võimalust. Esiteks: tunnistada selgelt, et omariiklik suveräänsus saab olema tulevikus piiratud ja et õigusaktide hierarhias on EPL selgelt kõrgem kui omamaine põhiseaduse tekst. Valikuvõimalus oli saavutatav esmajoones riikides, kus põhiseaduses mingil põhjusel puudus selgesõnaline suveräänsuse rõhutamine või kus peeti võimalikuks põhiseaduse tekstist riikliku suveräänsuse rõhutamine kustutada. Allakirjutanul puudub selge ülevaade niisugusele teele asunud riikidest, sest põhiseaduse muutmine ei käi kusagil just kiiresti, aga EPL ratifitseerimise takerdumine on praeguseks enamasti peatanud sellesuunalise tegevuse. Olulisim niisuguse tee valinud riik paistab olevat Saksamaa.

Paljudes riikides on aga peetud hädavajalikuks anda kahe teksti omavahelistele suhetele kirjalik hinnang. Selleks on valitud mingi tee, kus kas omamaist põhiseaduse teksti täiendatakse mingi n-ö seostava normiga või võetakse vastu (olenevalt EPL kasutatavast ratifitseerimisprotseduurist ja omamaisest põhiseaduse muutmise protseduurist) mingi täiendav “konstitutsiooniline akt”. Niipalju kui konverentsil kirjeldati mitmetes riikides juba toimunut või kavatsetavat, jäi allakirjutanule küll mulje, et sisuliselt on ikkagi tegemist silmamoondustrikkidega ja paistab, et trikke on kasutusele võetud kahesuguseid. Üks meetod seisneb selles, et võtta vastu mingi niivõrd udune ja segane sõnastus, bla-bla-bla, mille puhul ei ole lootustki, et sellest võidaks ühtemoodi aru saada, kui üldse on võimalik millestki aru saada. Selle meetodi üks pioneere oli muidugi Eesti, kus seesugune sõnastus võeti vastu juba Euroopa Liitu astumise referendumil. Umbes samavõrd segase sõnastuse on hiljem kehtestanud ka Leedu.

Teine rühm riike on aga valinud tee põhjendada EPL ülimuslikkust just omaenda suveräänsuse mõistest lähtudes – nii näiteks Hispaania. Allakirjutanu arvates viib see aga selgelt ringtõestuseni ja kui tulevik toob ülimusvaidlusi, siis ei tule neid lahendada mitte tekstide formaaljuriidilise võrdlemise teel, vaid küsides poliitilise tahte järele või vaadeldes ilmnevaid vastuolusid sisuliselt. Allakirjutanule tundub see meetod, mis meil Eestis praktiseeritava õigusliku mõtlemise taustal tundub ehk võõrana, siiski ausam, sest poliitilisest vaatekohast ei ole selles ju midagi võimatut, kui üks rahvas teeb kaks otsust: jah, me tahame olla kõrgeim võim omal maal, ning jah, me tahame kuuluda moderniseeritud korraldusega Euroopa Liitu.

Põhiseadus või leping?

Eesti puhul on aga üks lisaprobleem, mis teistel maadel EPL puhul enamasti puudub: küsimus, et mil määral on tegemist põhiseadusega, mil määral lepinguga. Euroopa vanemates riikides ei ole üldsegi ebatavaline, et nende kujunemisel on olnud mingite lepingute sõlmimise vorm. Kõige tüüpilisemalt on Euroopas selline küll ELi liikmeskonda mitte kuuluv Šveits, aga näiteks ajalooliselt ka Holland, nagu konverentsil seda tutvustas hollandlane. Hilisemal ajal kutsuti lepinguga – kuigi küll okupatsioonivõimude-vahelise lepinguga – ellu näiteks praegune Austria. Euroopa Liit on seni kujunenud (konstitueerunud) ikka liikmesriikide vahel lepingute sõlmimise vormis. See tõsiasi, et EPL on kavatsetud kehtestada riikide vahel sõlmitava lepingu vormis, kajastub ka enamuse tõlgete pealkirjades, nii ka inglise keeles: Treaty establishing a Constitution for Europe. Kuid mitte kellelgi ei ole kahtlust, et sisuliselt on tegemist Basic Law’ga, leping on aga selle kehtestamise vorm.

Eestis ei käibi “suveräänsuse” sõna mitte ainult juristide-riigiõiguslaste leksikonis, vaid elanike suurte hulkade teadvuses.

EPL tõlge eesti keelde paistab olevat ainuke ametlikust 21 keelest, kus mingitel põhjustel on valitud pealkirjavariant, kus sõna “leping” on põhisõna, “põhiseaduslik” aga seda laiendav täiend. Normaalse emakeele tajuga eestlase jaoks tekib paratamatult minimaalselt teatud ebamugavustunne, või järelemõtlemise korral kahtlus, et kas ei ole tegemist petmiskatsega, kus võib-olla sugugi mitte halba “kaupa” püütakse “müüa” vale nime all. Sest asi, mis talle ette antakse, on ikkagi lepinguga kehtestatav põhiseadus, mitte põhiseaduse leping.

Kuna praegu tundub, et EPL on lootusetult takerdunud, siis tõenäoliselt ei üritata Eestis selle heakskiitmise referendumit. Kui nii läheb, ei ole üldsegi paha, sest vastuhääletamise argumente on niigi palju, neile lisanduv petetuse tunne aga võiks osutuda just selleks, mis kallutaks referendumi tulemuse.

Olgu aga lõpetuseks väga tänatud kõik, kes organiseerisid konverentsi “Euroopa põhiseaduse lepingu ratifitseerimine: mõjud rahvuslikele põhiseadustele”, ja kõik, kes seal esinesid.