Krimmi liitmine Venemaaga: õiguslik vaatenurk

Hoolimata rahvusvahelisest ja Ukraina kriitikast referendum toimus ja väidetavalt umbes 96% hääletanutest toetas ühinemist Venemaaga. Järgmisel päeval kuulutas Krimmi Ülemnõukogu välja iseseisvuse ja taotles Krimmi vastuvõtmist Venemaa koosseisu. Juba 18. märtsil lendasid Krimmi ja Sevastopoli esindajad Moskvasse ning allkirjastasid Krimmi Vabariigi Venemaa koosseisu vastuvõtmise lepingu. Üleöö koostas Venemaa Konstitutsioonikohus 14-leheküljelise otsuse, milles kinnitati, et see leping on kooskõlas Venemaa konstitutsiooniga. Seejärel, 21. märtsil, ratifitseeris Venemaa föderatsiooninõukogu selle lepingu ja president Putin kirjutas alla ratifitseerimiskirjadele, mis viis sisuliselt lõpule Krimmi liitmise Venemaaga.

Rahvusvaheline kogukond on ülekaalukalt keeldunud tunnustamast Krimmi lahkulöömist ja liitmist Venemaaga ning on pidanud seda rahvusvahelise ja Ukraina õiguse rikkumiseks. Venemaa on seevastu väitnud, et kõik toimus vastavalt rahvusvahelisele õigusele. Pärast lepingu sõlmimist Krimmi liidritega 18. märtsil pidas president Putin Riigiduuma, föderatsiooninõukogu, regionaalsetele valitsuste ja kodanikuühiskonna esindajatele Kremlis kõne, milles õigustas Krimmi liitmist Venemaaga. Siinkohal jätame kõrvale emotsionaalsed argumendid ühisest ajaloost, rahvuslikust uhkusest ja sõjalisest hiilgusest ning keskendume õiguslikele argumentidele. Venemaa õiguslikud põhjendused on rajatud rahvusvahelise õiguse pealiskaudsele ja olukorda ära kasutavale tõlgendusele ning lähevad vastuollu tema varasemate seisukohtadega. Ootuspäraselt toetub Venemaa enesemääramisõigusele ja viitab Kosovole kui pretsedendile.

Enesemääramine

Rahvad, kes taotlevad iseseisvust, pöörduvad enesemääramisõiguse poole, mis sai laiemalt tuntuks tänu Ameerika presidendile Woodrow Wilsonile (1918) ja mis kirjutati sisse ka Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni hartasse (1945). Seda õigust on pikalt kuulutatud rahvusvahelise õiguse ühe alustalana, kuid seejuures on raske rääkida ühisest arusaamast, mis puudutab selle tähendust, ulatust ja suhet teiste rahvusvahelise õiguse normidega, nt territoriaalse terviklikkusega. Enesemääramisõiguse mõistmisel on heaks lähtekohaks ÜRO Peaassamblee vastu võetud sõbralike suhete deklaratsioon (1970), mis ei ole küll õiguslikult siduv, kuid on sellest hoolimata autoriteetne dokument. Enesemääramine tähendab kõigi rahvaste õigust vabalt, ilma välise sekkumiseta otsustada oma poliitilise staatuse ning majandusliku, sotsiaalse ja kultuurilise arengu suuna üle.

Enesemääramine tähendab kõigi rahvaste õigust vabalt, ilma välise sekkumiseta otsustada oma poliitilise staatuse ning majandusliku, sotsiaalse ja kultuurilise arengu suuna üle.

President Putin väitis oma kõnes, et Krimmi elanikel oli referendumil esimest korda ajaloos võimalik rahumeelselt ja vabalt avaldada seisukohta oma tuleviku suhtes, ning rõhutas, et kui Krimmi Ülemnõukogu kuulutas välja iseseisvuse, siis viidati ka ÜRO hartale, mis kõneleb enesemääramisest. Kuigi nendes väidetes on teatav tõde, nt referendum on tavapärane viis selgitamaks rahva tahet, on enesemääramisõiguse teostamisel tingimused ja kindlasti ei kujuta see endast absoluutset õigust, mis lubab rahval mis tahes ajahetkel ühepoolselt lahku lüüa, pööramata tähelepanu “emariigi” (tähistab artikli kontekstis riiki, millest soovitakse eralduda) ja ülejäänud rahva huvidele.

Rahvusvahelise õiguse kohaselt ei ole lahkulöömine subjektiine õigus ega tingimata ka õigusrikkumine. Seda võetakse kui fakti, st lahkulöömine on edukas või ebaõnnestub. Edukus sõltub riikide antavast poliitilisest tunnustusest – kui lahku löönud territooriumile saab osaks piisav rahvusvaheline tunnustus, siis ta saavutab vähehaaval legitiimsuse ja lõpuks sisulise riikluse. Praktikas suhtutakse lahkulöömisse või selle katsesse üldiselt ebasoosivalt, nt:

Põhja-Küprose Türgi Vabariik (Küprosest), Mägi-Karabahh (Aserbaidžaanist), Transnistria (Moldovast), Abhaasia ja Lõuna-Osseetia (Gruusiast), Somaalimaa (Somaaliast), Serblaste Vabariik (Bosnia ja Hertsegoviinast), Tamil Eelam (Sri Lankast), Tšetšeenia (Venemaast). Rahvusvaheline kogukond on mõnel juhul suhtunud lahkulöömisse soosivamalt, nt Kosovo puhul, kuid see ei tähenda, et lahkulöömisest on saanud õigus. Eraldi teemana tuleb käsitleda olukordi, kus lahkulöömine toimub vastastikuse kokkuleppe alusel (kuigi sellise kokkuleppe sõlmimine võib olla sunnitud paratamatus), nt Lõuna-Sudaani puhul.

Tavapäraselt on enesemääramisõigust seostatud olukorraga, kus rahvas on koloniseeritud või võõrvõimu okupatsiooni all. Väljaspool seda konteksti peetakse tänapäeval enesemääramise all silmas ennekõike rahva õigust osaleda sisuliselt poliitilistes protsessides ning otsustada oma majandusliku, sotsiaalse ja kultuurilise arengu suundade üle olemasoleva riigi raames. Seda on nimetatud sisemiseks enesemääramiseks, see on tihedalt seotud vähemusrahvuste õiguste tagamisega ja soosib mingis vormis autonoomia andmist sellistele rahvustele. Kui need õigused on reaalselt tagatud (muidugi ei ole üheselt paigas, mis täpselt peab olema tagatud või kui ulatuslik peab olema autonoomia), siis ei ole poliitiliselt ega õiguslikult põhjendatud välimine enesemääramine lahkulöömise vormis. Sellise lähenemise kasuks otsustas ka Kanada ülemkohus oma nõuandvas arvamuses, mis puudutas Quebeci võimalikku lahkulöömist. Krimmil oli juba autonoomne staatus Ukraina koosseisus. Krimmi Autonoomne Vabariik loodi 1996. aastal just selleks, et rahustada separatistlikult meelestatud venelasi. Neile anti olulisi keelelisi ja muid privileege, sh oma parlament ja valitsus, ning Ukrainast lahkulöömise ideed kadusid.

Tavapäraselt on enesemääramisõigust seostatud olukorraga, kus rahvas on koloniseeritud või võõrvõimu okupatsiooni all.

President Putin viitas ÜRO Rahvusvahelisele Kohtule, mis leidis Kosovo juhtumit käsitlevad nõuandvas arvamuses, et “üldine rahvusvaheline õigus ei keela iseseisvusdeklaratsioone”. Jah, see vastab tavaliselt tõele. Iseseisvusdeklaratsioon kui dokument (samuti sellele eelnev referendum) ei riku iseenesest rahvusvahelist õigust ega oma eraldivõetuna ka sisulist mõju. Rahvusvaheline Kohus lähtus oma otsuse tegemisel põhimõttest (mille formuleeris tema eelkäija), et mis ei ole rahvusvahelise õiguse kohaselt keelatud, see on järelikult lubatud. Samas, riigisisese õiguse kohaselt võib kriminaalkorras olla karistatav pelgalt iseseisvuse väljakuulutamine kui separatistlik tegevus. Muuseas, Rahvusvaheline Kohus ei öelnud midagi kasulikku enesemääramise kohta ega selgitanud, kas Kosovol oli õigus Serbiast lahku lüüa või kas Kosovo on riik rahvusvahelise õiguse tähenduses. Rahvusvaheline Kohus andis vastuse täpselt sellele küsimusele, mis temalt küsiti (kas Kosovo ühepoolne iseseisvusdeklaratsioon on kooskõlas rahvusvahelise õigusega?) ega täpsustanud muid asjaolusid (kuigi need olid tihedalt seotud esitatud küsimusega).

Siiski, Rahvusvaheline Kohus toonitas, et ühepoolsed iseseisvusdeklaratsioonid võivad olla õigusvastased, kui need seostuvad “õigusvastase jõu kasutamisega või üldise rahvusvahelise õiguse teiste normide, eriti imperatiivnormide (jus cogens) ilmselgete rikkumistega”. Kuigi territoriaalse terviklikkuse printsiip ei ole õiguslikus mõttes riigisisestele separatistlikele liikumistele siduv, kehtib see kindlasti riikidevahelistes suhetes. Sellised liikumised võivad meeldida mõnele välisriigile, kuid see ei tähenda, et neil oleks õigust sekkuda nende liikumiste toetuseks emariigis, kas otse või kaudselt (kasutades mõnda kolmandat osapoolt, sh eraõiguslikke subjekte). Sellist keeldu toetavad ka suveräänse võrdõiguslikkuse ja mittesekkumise printsiibid. Neid seisukohti rõhutas ka rahvusvaheline komisjon, mis uuris Venemaa ja Abhaasia sõjalist sekkumist Lõuna-Osseetias ja Gruusias aastal 2008.

Referendumi korraldamine ja iseseisvuse väljakuulutamine Krimmis ei oleks ilmselt olnud võimalik ilma Venemaa sõjalise toetuseta. Jah, Venemaa kinnitab, et Krimmis tegutsenud riigitunnusteta, kuid relvastatud ja vormis üksused ei olnud Venemaa relvajõud, vaid spontaanselt organiseerunud “enesekaitseüksused”. Need väiteid ei ole siiski tõsiselt võetavad. Venemaa üksused (või vähemalt Venemaa juhitud üksused) hoidsid Ukraina relvajõudusid nende baasides ja kontrollisid olulisi ühiskondlikke objekte. See lõi soodsa pinnase referendumi korraldamiseks ja tõstatab küsimuse, kas rahvas väljendas oma tahet “ilma välise sekkumiseta”, nagu eeldab sõbralike suhete deklaratsioon. Kuna jõu kasutamine separatistlike liikumiste toetamiseks on keelatud, siis on loogiline järeldada, et Krimmi iseseisvusdeklaratsioon oli samuti õigusvastane.

Rahvusvaheline kogukond on ülekaalukalt keeldunud tunnustamast Krimmi lahkulöömist ja liitmist Venemaaga.

Mõned väidavad, et riik võib aidata rahvast, kes soovib teostada enesemääramisõigust, isegi kui emariik on sellele lahkulöömise kartuses vastu. Nad toetuvad sõbralike suhete deklaratsiooni sättele, mille kohaselt “iga riik on kohustatud austama seda õigust kooskõlas [ÜRO] hartaga”. Selle sätte tähendus on alati põhjustanud vaidlus, kuid kindlasti ei anna see säte välisriikidele õigust sekkuda oma äranägemisel. Vastasel juhul avaksime süsteemi kuritarvitusteks, nt riigid õigustaksid oma poliitiliselt motiveeritud sekkumisi väidetavalt altruistlike kavatsustega. Kui emariik represseerib oma rahvast ja takistab jõuliselt sisemist enesemääramist, võib rahvas pöörduda rahvusvahelise kogukonna poole kaitse (tõenäoliselt ka sõjalise abi) saamiseks. Aga sellise kaitse osutamiseks peaks loa andma Julgeolekunõukogu ja seda reaalselt teostama soovituslikult rahvusvaheline koalitsioon. Kuigi mõned leiavad, et ka ühepoolne sõjaline abi on lubatud, ei ole see tark mõte, sest taas tekib kuritarvituse oht.

Septembris 2013 püüdis president Putin takistada Ameerika Ühendriikide, Ühendkuningriigi ja teiste riikide sekkumist Süüria kriisi ning manitses: “Meie arvates on õiguse ja korra tagamine tänases keerulises ja tormilises maailmas üks väheseid viise, kuidas hoida ära kaose kujunemist rahvusvahelistes suhetes. Õigus on siiski õigus ja me peame seda järgima olenemata sellest, kas see meile meeldib või mitte.” Aga pool aastat hiljem sekkus Venemaa Krimmis, kuigi olukorra tõsidus ei olnud Süüriaga võrreldav – Venemaa takistas kollektiivset tegevust tõsises relvakonfliktis, kuid sekkus ühepoolselt olukorras, mida võib parimal juhul pidada rahutusteks.

Territoriaalne terviklikkus

Välimine enesemääramine läheb paratamatult konflikti territoriaalse terviklikkusega. Kui rahval lubatakse lahku lüüa, siis see tähendab, et emariik kaotab osa oma territooriumist – mõte, mis ei meeldi ühelegi riigile. See on üks põhjusi, miks väljaspool kolonisatsiooni ja võõrvõimu okupatsiooni konteksti rahvusvaheline õigus soosib sisemist enesemääramist, mis ei ohusta territoriaalset terviklikkust. Sisemise enesemääramise puhul võime maksimaalselt rääkida autonoomsetest regioonidest või föderaalse süsteemi kasutuselevõtust.

Sõbralike suhete deklaratsioon sisaldab klauslit, mis rõhutab, et enesemääramist ei tohi sisustada viisil, mis lubab või soodustab tegevust, mis ohustab suveräänse ja sõltumatu riigi territoriaalset terviklikkust või poliitilist ühtsust, kui vastav riik austab rahvaste võrdseid õigusi ja tagab sisuliselt sisemise enesemääramise ning võimul olev valitsus esindab parimal viisil kogu rahvast kedagi diskrimineerimata. Teisisõnu, see kinnitab eespool käsitletud seisukohta, et kui rahvusvähemustele on olemasoleva riigi raames tagatud võimalus osaleda sisuliselt poliitilistes protsessides, siis ei tohiks enesemääramist kasutada riigi lõhkumiseks. Rahvusvaheline õigus hindab territoriaalset terviklikkust kui rahvusvahelise stabiilsuse, rahu ja julgeoleku ühte alustala.

Kui rahvusvähemustele on olemasoleva riigi raames tagatud võimalus osaleda sisuliselt poliitilistes protsessides, siis ei tohiks enesemääramist kasutada riigi lõhkumiseks.

President Putin viitas Kosovo juhtumile kui pretsedendile tugevdamaks Venemaa argumenti, et Krimmil oli õigus Ukrainast lahku lüüa. Aga ta on unustanud, mida Venemaa arvas Kosovo juhtumist 2009. aastal, kui nad selgitasid oma positsiooni Rahvusvahelisele Kohtule. “Venemaa Föderatsioon leiab, et [sõbralike suhete deklaratsioonis sisalduva] “päästeklausli” esmane eesmärk on kaitsta riikide territoriaalset terviklikkust. Seda klauslit võib mõtestada ka viisil, mis lubab teatud tingimustel lahkulöömist. Aga need tingimused peaksid piirduma tõeliselt ekstreemsete juhtudega, nagu näiteks emariigi poolne sõjaline rünnak, mis reaalselt ohustab kõnealuse rahva eksistentsi. Muudel juhtudel tuleks kasutada kõiki võimalusi, et leida lahendus emariigi ja etnilise kogukonna vahel kujunenud vastasseisule olemasoleva riigi raames.” Mis juhtus selle tavapärase, ettevaatliku lähenemisega? Venemaa lihtsalt viskas kõrvale oma varasema seisukoha ja põhimõtted, sest see oli poliitiliselt kasulik. Või ei uskunud Venemaa enam nendesse?

Krimm ja Kosovo

Venemaa ja Krimmi venelased on korduvalt tõmmanud paralleele Krimmi ja Kosovo vahele. Ka president Putin mainis oma kõnes Kosovot: “Lisaks sellele viitasid Krimmi võimud hästi tuntud Kosovo pretsedendile – pretsedent, mille meie Lääne kolleegid ise tekitasid väga sarnases olukorras, kui nad leidsid, et Kosovo ühepoolne lahkulöömine Serbiast, täpselt sama, mida praegu teeb Krimm, on õiguspärane ega eelda mingit nõusolekut riigi kesksetelt võimuorganitelt.”

Kas Kosovo on pretsedent? Lääneriigid püüdsid väita, et Kosovo on erijuhtum ega loo pretsedenti. Aga see on habras ja ohtlik argument nii poliitiliselt kui ka õiguslikult. Mis muutis Kosovo juhtumi nii eriliseks, et seda ei saa teised rahvad eeskujuna kasutada? Milline on sõnum näiteks kurdidele, tiibetlastele, läänesaharalastele? Et te ei ole piisavalt erilised, te olete tavalised ega vääri seetõttu enesemääramist? Igatahes võime siinkohal öelda, et Kosovo juhtum ei ole probleemivaba, sh NATO sõjaline operatsioon kevadel 1999.

Seega ei ole üllatuslik, et Venemaa viitab Kosovole kui õigustusele. Sellest hoolimata ei ole Krimm ja Kosovo võrreldavad mitmel põhjusel. Enne erinevuste juurde minekut oleks õiglane märkida, et eksisteerivad ka mõned sarnasused, nt Kosovo oli autonoomne piirkond nagu Krimm, mõlemas piirkonnas oli enamik elanikest etnilise vähemuse esindajad. Aga vaatame lähemalt kolme olulist erinevust.

Esiteks, Kosovo allus iseseisvuse väljakuulutamise ajal rahvusvahelisele haldusrežiimile, mille oli kehtestanud Julgeolekunõukogu (otsuse poolt hääletas 14 riiki, sh Venemaa, ainult Hiina jättis hääletamata) vastavalt ÜRO harta peatükile VII. Vastuvõetud resolutsioon kinnitas küll Jugoslaavia suveräänsust ja territoriaalset terviklikkust, aga samas nõudis Kosovole ulatuslikku autonoomiat ja sisulist isevalitsust. Rahvusvaheline kogukond tunnustas jätkuvalt Serbia suveräänset õigust Kosovo suhtes ja lootis jõuda Kosovo lõpliku staatuse küsimuses poliitilise lahenduseni.

Kui asukohariik represseerib oma rahvast ja takistab jõuliselt sisemist enesemääramist, võib rahvas pöörduda rahvusvahelise kogukonna poole kaitse saamiseks.

Krimm oli Venemaa ühepoolse ja õigusvastase kontrolli all, kui korraldati referendum ja kuulutati välja iseseisvus. Selle tulemusena liideti Krimm okupeeriva riigiga. Sealsete venelaste muresid ja erimeelsusi Ukraina ametivõimudega ei püütud lahendada konstruktiivsel rahumeelsel viisil või vähemalt ei olnud näha sellesuunalisi sisulisi ja heas usus püüdlusi. Krimmi ja Ukraina “lahutus” toimus relvade toel.

Teiseks, Kosovo kuulutas ennast iseseisvaks peaaegu üheksa aastat pärast rahvusvahelise haldusrežiimi kehtestamist ja pärast seda, kui mitmed katsed osapooltele vastuvõetava lahenduse leidmiseks olid luhtunud. Nagu eespool selgitatud, Krimmis võttis enesemääratlemise protsess ja sellele järgnenud lahkulöömine aega vähem kui ühe kuu.

Kolmandaks, Serbia alustas Kosovo autonoomia jõulist likvideerimist aastal 1989. Peaaegu kümme aastat repressiivseid meetmeid viis Kosovo sõjani, mis kestis veebruarist 1998 kuni juunini 1999 (lõppes NATO sõjalise sekkumise tulemusena). Julgeolekunõukogu tuvastas mitmel korral, et olukord Kosovos kujutab endast ohtu rahvusvahelisele rahule ja julgeolekule (üks kolmest tingimusest, mis käivitab kollektiivse julgeolekusüsteemi ÜRO raames). Endise Jugoslaavia Rahvusvaheline Kriminaaltribunal ja mitmed teised institutsioonid, sh Julgeolekunõukogu, tõdesid selgesõnaliselt, et Kosovos leidsid aset sõjakuriteod, inimsusevastased kuriteod, etniline puhastus ja massilised inimõiguste rikkumised. 1990–2000ndate sündmuste tõttu oli Kosovo jõudnud punkti, kus sisemise enesemääramise sisuline teostamine Serbia koosseisus oli muutunud väga keeruliseks kui mitte võimatuks.

Krimmis ei olnud Kosovoga võrreldavat olukorda – puuduvad erapooletud kinnitused selle kohta, et toimusid inimõiguste ja põhivabaduste tõsised rikkumised. Samuti on raske nõustuda väitega, et Krimmi sisemine enesemääramine oli ohus või Ukraina keskvalitsus püüdis likvideerida Krimmi autonoomiat. Isegi kui Krimmil olid põhjendatud mured seoses autonoomiaga, siis ei antud Ukraina ajutisele keskvalitsusele mingit võimalust nende muredega tegeleda, sest separatistlik liikumine sai alguse kõigest mõni päev pärast valitsuse ametisse nimetamist. Venemaa uskus sellest hoolimata, et olukord oli ohtlik ja nõudis kiiret reageerimist. Näiteks föderatsiooninõukogu andis presidendile loa Krimmis relvastatud jõudu kasutada ning põhjendas seda väitega, et Ida- ja Lõuna-Ukrainas eksisteeris reaalne verevalamise oht ning et kogu riigis oli kujunenud välja humanitaarne katastroof. President Putin märkis oma kõnes, et Krimmi enesemääramine toimus “rahumeelsel” viisil ja lõppastmes ei olnud vaja föderatsiooninõukogult saadud luba kasutada (toetudes taas kord väitele, et Venemaa relvajõudusid ei olnud Krimmis). Ta isegi tänas Ukraina relvajõudusid, et need ei osutanud vastupanu ning seetõttu hoidsid ära vägivalla ja ohvrid.

Isegi kui Krimmil olid põhjendatud mured seoses autonoomiaga, siis ei antud Ukraina ajutisele keskvalitsusele mingit võimalust nende muredega tegeleda.

Kokkuvõte

Krimmi liitmine Venemaaga kõigutas kehtivat poliitilist, julgeoleku- ja õiguslikku korda. Venemaa kasutab poliitilisi ja õiguslikke põhjendusi, mis ei kannata kriitikat või mida on lihtsalt väga keeruline mõista. President Putin väitis: “Me oleme alati austanud Ukraina riigi territoriaalset terviklikkust, erinevalt nendest, kes toovad Ukraina ühtsuse ohvriks oma poliitilistele ambitsioonidele.” Venemaa korraldas õigusvastaselt Krimmi lahkulöömise ja nagu näha, ütles lahti oma varasematest konservatiivsetest positsioonidest. Rahvusvahelisele Kohtule oma positsiooni selgitades ütles Venemaa, et “väljaspool koloniaalkonteksti lubab rahvusvaheline õigus riigi mõne osa lahkuloomist riigi tahte vastaselt ainult rahvaste enesemääramise teostamisel ja ainult ekstreemsetel juhtudel, kui kõnealust rahvast represseeritakse kõige tõsisemal viisil, mis seab ohtu selle rahva eksistentsi”. Kas Krimmis valitsenud olukord vastas nendele tingimustele ja seetõttu õigustas välimist enesemääramist? Vastus on eitav. Lõpetuseks, kui nõustuda argumendiga, et lahkulöömine oli õiguspärane, siis millistel alustel keeldub Venemaa jätkuvalt tunnustamast Kosovo iseseisvust ja blokeerib selle saamist ÜRO liikmeks?