Kaupmeeste vabariik või valgustatud impeerium?

Laenasin pealkirja kolleegilt, kes ühel Euroopa Liidu teemalisel arutelul märkis, et EL on nagu kaupmeeste vabariik, kuid tahaks olla valgustatud impeerium. Oma iva on selles täiesti olemas – Euroopa Liit on identiteedikriisis, mida võimendavad rahandus- ja majandusprobleemid. Pärast Lissaboni lepingu jõustumist loodeti ELi omandavat ühtse ja tugeva hääle ühises välispoliitikas, mis pidanuks suurendama liidu kui globaalse tegija rolli ja mida omakorda toetaks tugev ning ühtne julgeoleku- ja kaitsepoliitika. Reaalsus on aga praegu teistsugune – ühist häält välispoliitikas otsitakse endiselt, kohati on EL lihtsalt vait, kuna ei suudeta kokku leppida, kuidas ja mis sõnastuses ning kelle nimel midagi öelda. Ühine julgeoleku- ja kaitsepoliitika lonkab samuti mõlemat jalga.

Globaalne tegija?

Ajalooliselt on eurooplased aastasadade vältel harjunud pidama end globaalseks tegijaks. Olid ju paljudel riikidel koloniaalimpeeriumid, Euroopat on  mujal maailmas nähtud kui jõukat heaolukeskust ja ka sõjalises valdkonnas on Euroopa pikka aega olnud võimas ning arvestatav tegija. Teatud muudatus saabus Teise maailmasõja lõpus, kus Euroopa oli varemeis ja ainult ameeriklaste abiga õnnestus Vanal Kontinendil end jalule ajada ja pikapeale õitsema puhkeda. Sellest ajast sai alguse ka eurooplaste harjumus sõjalise julgeoleku osas USA kohalolekule loota. NSV Liidu lagunemise järel tekkis aga roosa rahulolu, et nüüd on kõik korras ja edasi toimub areng ainult demokraatia ja vaba turumajanduse võidukäigu värvides.

Globaalselt tugines Euroopa, sealhulgas ka Euroopa Liidu maine maailmas elanikkonna heaolule ja majanduse-rahanduse stabiilsusele. Nüüd, kus mujal maailmas muretsetakse juba Euroopa rahanduskriisi mõjude laienemise pärast väljapoole Euroopat, hakkab Vana Maailm paljudele tunduma  mitte lahenduse, vaid probleemina. See omakorda tähendab ka Euroopa kui mõjukeskuse rolli vähenemist. Teiste jõukeskuste tõustes on Euroopa langus vältimatu, küsimus on vaid selles, kui sügavale see langus meid viib. Nii tagasi kui edasi vaadates võib pakkuda arvulisi näitajaid protsessi iseloomustamiseks: kui 1950. aastal moodustas ELi elanikkond 18% ja SKP 28% maailma omast, siis praegu on need arvud 7% elanikkonnast ja 21% SKPst ning aastaks 2050 arvatakse need olevat vastavalt 5%  ja 18%.

Nüüd, kus mujal maailmas muretsetakse juba Euroopa rahanduskriisi mõjude laienemise pärast väljapoole Euroopat, hakkab Vana Maailm paljudele tunduma mitte lahenduse, vaid probleemina.

Sügavaks pessimismiks ei ole aga minu arvates põhjust. Walter Laqueur tõi kunagi näite, et kui Lääne-Rooma impeerium omal ajal langes, siis ennustati kadu ka Ida-Rooma impeeriumile, kuid too püsis veel tuhatkond aastat… Euroopa langusest on samuti kõneldud ja kirjutatud juba väga kaua, kuid kokkukukkumist kui sellist ei ole kusagil näha. Eurooplastel tasuks lihtsalt harjuda mõttega, et nende roll maailmas on kahanenud ja tõenäoliselt kahaneb veel, kuid ajaloos on ikka olnud nii, et ühed riigid-regioonid tõusevad ja teised langevad, et mõne aja pärast võib-olla uuesti osad vahetada.

Praegu süvendab Euroopa kui terviku ja Euroopa Liidu rolli nõrgenemist välispoliitilise ambitsiooni nappus ja tugevate liidrite puudus. Rahandus- ja majandusraskuste ajal väheneb elanikkonna (loe: valijaskonna) huvi välispoliitiliste teemade vastu ja see omakorda peegeldub poliitikute käitumises, kes ei näe seda valdkonda valimiste eel häältekogujana.  Euroopa Liidule oleks vaja Churchilli kaaluga visionääri, kuid visionääre annab praegu Euroopa poliitikute hulgas tikutulega otsida. Lissaboni lepingu jõustumise järgselt võiks seda rolli täita ELi välispoliitika Kõrge Esindaja, kuid valiku tegemisel otsiti pigem isikut, kes suudaks laveerida liikmesriikide erinevate seisukohtade vahel, mitte visionääri.

ELi välispoliitika keerdkäigud

Lissaboni lepingu kohaselt on välis- ja julgeolekuküsimused valdavalt liikmesmaade pädevuses, mis tähendab vajadust üksmeele leidmiseks igas küsimuses. Riikide huvid on aga erinevad, neil on erinev ajalooline kogemus ja erinev suhtumine paljudesse rahvusvahelistesse küsimustesse. Tulemuseks on olukord, kus pahatihti jõutakse madalaima ühise nimetaja kaudu pehmelt öeldes lahja otsuseni.

Tervikuna ei näi Euroopa Liidul olevat suurt huvi maailma arengute kujundamisel jõuliselt osaleda. Välispoliitilised huvid lähtuvad tihti kitsastest rahvuslikest majandushuvidest, mistõttu puhuti näib, et Lissaboni lepingu järgselt on välis- ja julgeolekupoliitika hakanud pigem rahvuslikesse korteritesse kolima kui et ühise nimetaja alla koonduma. Euroopa Liidul on ühel häälel rääkimisega suuri raskusi, puudu näikse olevat pikemaajalisest tulevikku suunatud mõtlemisest, mis määratleks ühelt poolt liidu huvid ja eesmärgid ning teisalt vahendid ja tegevused nende kaitsmiseks ja saavutamiseks.

Selline olukord kindlasti süvendab Euroopa Liidu rolli vähenemist maailma asjades, seda eriti mujal toimuva taustal. Tänavu novembris oli kaks märgilist sündmust, kus Euroopa Liit torkas silma oma puudumisega – Aasia ja Vaikse ookeani majanduskoostöö foorumi (APEC) tippkohtumine ja Ida-Aasia riikide tippkohtumine. APECi tippkohtumisel osales esmakordselt ka Venemaa president, kuid Euroopa oli esindatud vaid teemana, nimelt kuidas vältida Euroopa rahanduskriisi negatiivset mõju osalejatele. Honolulu tippkohtumisel tehti teatavaks ka Vaikse ookeani ülese partnerluse asutamine esialgu kaheksa riigi osalusel: Brunei, Uus-Meremaa, Singapur, Austraalia, Vietnam, Malaisia, Peruu ja USA. Näib kirju seltskond, kuid see kasvab peatselt ilmselt mitme suure tegija võrra – Jaapan teatas kavatsusest osaleda partnerlusläbirääkimistel ja liitumiskavadest on teatanud ka Mehhiko ning Kanada. Kuigi algselt keskendutakse kaubandusküsimustele ja majanduskoostööle, siis edaspidi on USA esindajate sõnul kavas laiendada partnerlust ka poliitika ning julgeoleku valdkondadesse. Tekib SKP suuruse poolest suurim koostööühendus maailmas. Euroopal tasuks nüüd kiiresti kalkuleerida, mida see tema rollile maailmas tähendab.

USA on juba niigi leidnud, et tema peatähelepanu pälvib tulevikus just Aasia ja Vaikse ookeani regioon, kus on mitu kiirelt tõusvat suurt tegijat – näiteks Hiina ning India. Huvi Euroopa vastu aga väheneb. Seega oleks euroliidu suhetes USAga nüüd vaja kesksele kohale tõsta Aasia ja Vaikse ookeani temaatika, et ameeriklaste tähelepanu köita.

Ühist häält välispoliitikas otsitakse endiselt, kohati on EL lihtsalt vait, kuna ei suudeta kokku leppida, kuidas ja mis sõnastuses ning kelle nimel midagi öelda.

Aasiaga suhtlemisel näikse aga olevat probleeme, mis algavad juba esindatusest – Aasia riigid ei saa  hästi aru, kes ja keda euroliidu puhul esindab. Kas „püha kolmainsus“  Barroso, Van Rompuy ja Ashtoni näol või mõne suuriigi liider, kes satub ehk kogemata või tahtlikult „Euroopa  Liidu nimel“ rääkima? Paremini mõistetakse kaubandusvolinik Karel de Guchti rolli, kuna tema peab vabakaubandusläbirääkimisi ja on Aasiale selgelt ELi esindaja.

Kogu ELi välissuhtlus vaevleb mitmete probleemide käes. Põhimõtteliselt ei tohiks Euroopa Liidul  probleeme olla – kui kokku lugeda kõik esindused, mis ELil ja liikmesmaadel mujal maailmas on, siis saatkondi ja konsulaate on kokku 3200, diplomaate rohkem kui 110 000 ja igal aastal toimub vähemalt 1000 kohtumist, kus arutatakse ELi maade seisukohtade kooskõlastamist rahvusvahelistes organisatsioonides. Ja mis on tulemus? Puudub üksmeel Palestiina ja Kosovo tunnustamise, Kuubaga suhete leevendamise osas jne.  Mitmel korral on ELi ühisseisukohad  jäänud esitamata põhjusel, et ei jõuta kokkuleppele, kas see peaks olema tehtud „ELi nimel“, „ELi ja liikmesmaade nimel“ või „liikmesmaade nimel“.

Seda kõike võib nimetada kasvuraskusteks, nagu ka Euroopa välisteenistuse jätkuvaid  sünnitusvalusid. Kuid toimuv näitab ka seda, et Lissaboni lepingut ei maksa üle hinnata. Leping pakub potentsiaali ühtsemaks ja tegusamaks välispoliitikaks, kuid see võib poliitilise tahte nappusel tähistada ka stagneerumist või isegi allakäiku selles valdkonnas. Meie praeguses olukorras tasub olla igasuguste hinnangutega ettevaatlik ja tegutsemises paindlik. Majandus-rahanduskriis kujutab ilmselt halvimat võimalikku keskkonda mingikski läbimurdeks ühise välispoliitika vallas. Nagu üks analüütik on märkinud: „Välispoliitika maksab raha. Väga vähe raha tähendab väga vähe välispoliitikat.“

Tegemist on huvitava paradoksiga – väga paljudes valdkondades on Euroopa Liidul ühtne poliitika ja selliste ühispoliitikate hulk näikse kasvavat. Võiks olla loogiline, et selline tihedam integratsioon paneb samas suunas liikuma ka välis- ja julgeolekupoliitika, kuid pigem näib olukord olevat vastupidine. Võimalik, et liikmesriikide puhul toimib teatav kompensatsioonimehhanism – sõnaõiguse vähenemine ühtedes valdkondades sunnib poliitikuid maksimaalselt kasutama oma sõna maksmapanemise  õigust seal, kus see veel võimalik on. Liikmesmaad ei taha välis- ja julgeolekupoliitikas sõnaõigust elik suveräänsust loovutada, kui nad ei tea, milliseid otsuseid EL võib nende poolt loovutatu turvil langetada. Lisaks peljatakse, et suured liikmed säilitavad oma kaalu kasutades suveräänsuse, mida nad praegu kiivalt kaitsevad, ja allutavad sisuliselt teiste riikide suveräänsuse oma huvide elluviimisele.

Kuid suveräänsustki on raske säilitada, kui selleks puuduvad vahendid, tihti on praktilisem suveräänsuse jagamine. Kui ei suudeta rääkida ühel häälel, siis tekib ühe suure koori asemel mitu väiksemat, kuhu erinevad riigid ühishuvide alusel liituvad. Elik võib tekkida mitmekiiruseline Euroopa ka välis- ja julgeolekupoliitikas. Võib-olla ei olegi see väga halb variant. Eestil tasuks sellisel juhul tuumiku suunas pürgida, kuigi selle pürgimuse edukus, tulemuslikkus ja hind peavad olema omavahel sobivas suhtes.

ELi välispoliitika teostamisel on üks märkimist vääriv takistus ELi eesmärkides endis, täpsemalt neis sisalduvas vastolus. Ühelt poolt peaks EL justkui lähtuma ühistest väärtustest, mida on korduvalt toonitatud. Kuid teisalt peaks ELi tegevuse eesmärk olema ka stabiilsuse tagamine kogu maailmas, eriti aga Euroopa naabruses. Põhja-Aafrika on üks hea näide sellest vastuolust – enne „araabia kevadet“ oli seal stabiilsus, kuid ei järgitud ELi ühisväärtusi.  Nüüd loodetakse, et Põhja-Aafrika diktatuurijärgsed riigid võtavad kasutusele euroopalikud väärtused (mis pole küll sugugi kindel), riskides kaotada stabiilsuse. Või võtame ELi suhted Venemaa ja Hiinaga – demokraatiast, inimõigustest ning kodanikuvabaduste tagamisest näikse asi kaugel olevat, kuid stabiilsust justkui on ja Euroopa maade majandushuvidest ei maksa vist üldse rääkidagi.

Ehk on iva sees mõtteil, mida mõlgutanud hiljuti ühe ELi liikmesmaa valitsus – lähtuda „kahe paralleelse toru“ põhimõttest: ühe toru kaudu arendataks inimõiguste jms teemalist ning visalt vinduvat dialoogi, teise toru kaudu aetaks aga majandusasju. Omavahel need torud ühendatud ei ole, ja kõik oleksid rahul. Tegelikult see ju paljus nii käibki.

Võib-olla oli õigus Jacques Delorsil, kui ta omal ajal ütles: „Ärgem rääkigem ühtsest välispoliitikast, see eesmärk on saavutamatu. Rääkigem võimalusest ühistegevuseks välispoliitikas.“ Kardan aga, et kord juba pudelist välja lastud ühise välispoliitika džinni on väga raske pudelisse tagasi toppida.

Ühiselt, julgelt ja kaitstult?

ELi ühine julgeoleku- ja kaitsepoliitika (ÜJKP) on osa ühisest välis- ja julgeolekupoliitikast ning seega on probleemid paljuski sarnased. 2003. aastal kiideti heaks Euroopa julgeolekustrateegia, mis vaadati 2008. aastal läbi midagi erilist lisamata. Praeguseks on ilmne, et EL vajab täiesti uut julgeolekustrateegiat, mis oleks selgema pilguga ja pakuks  praktilisi lahendusi tulevasteks arenguteks. Samuti võiks uus strateegia olla kõikehõlmav, haarates kõiki valdkondi, mis julgeolekuga seonduvad, k.a kaubandus, arenguabi, diplomaatia, energia- ja toormejulgeolek jne. Erilist tähelepanu tasub pöörata just toorme ja energiakandjate tarnekindluse tagamisele, seda nii seoses olukorraga lähteriikides kui transpordiühenduste turvalisusega. Küsimust peaks käsitlema üpris konkreetselt ja külma pilguga – ei ole midagi piinlikku selles, kui erinevaid stsenaariume arutatakse ka ilma asjaosaliste riikide osaluseta.

Kõige enam on Euroopa julgeoleku- ja kaitseprobleemide puhul viidatud ELi liikmesmaade kaitsekulutuste vähenemisele. See on tõsi, tegemist on süveneva trendiga, kusjuures halvim on seejuures kärbete koordineerimatus nii ELi kui NATO raames, kõik toimub rahvuslike otsuste kaudu. 2009. aastal langesid Bulgaaria ja Türgi kaitsekulutused alla 2% SKPst, Saksamaa plaanib vähendada aastaks 2014 kaitse-eelarvet 27%, Suurbritannia kärbib nelja aastaga 7%, Prantsusmaa kolme aastaga 3%, mis pole aga veel lõplik summa.

ELi relvajõududes on kokku ca 2 miljonit meest-naist, kuid ekspertide hinnangul on neist vaid 3–5% võimelised osalema välisoperatsioonidel. Lisaks kroonilised võimepuudused, nagu õhutransport, õhus tankimise võime, logistika jne. Samal ajal kui ELi maad kaitsekulusid vähendavad, muu maailm suurendab neid, seda on näha kas või ELi enda kaitsetööstuse ekspordistatistikast. Eriti peaks silmas pidama Hiina ja Venemaa kaitsekulutuste kasvu.

Euroopale on kahjulik seegi, et ka USA vähendab kaitsekulutusi, eeloleva 10 aastaga vähemalt 350 miljardit USD, millele täiendavate kärbete raames lisandub ilmselt veel umbes samapalju või rohkemgi. See omakorda tähendab, et USA kohalolek Euroopas vältimatult väheneb seoses tähelepanu kandumisega Aasiale ja Vaiksele ookeanile. Lisaks on Kongressis üks teema, milles vabariiklased ja demokraadid on ühel meelel: kulutusi Euroopas tuleb kärpida. Ja nagu ütles oma kuulsas lahkumiskõnes USA endine kaitseminister Robert Gates,  Euroopa ei pruugi enam kaitsmist väärt olla. See viide käis just kaitsevõimekuse vähendamise pihta Vanas Maailmas, eelkõige NATO kontekstis.

Tänavu novembris oli kaks märgilist sündmust, kus Euroopa Liit torkas silma oma puudumisega – Aasia ja Vaikse ookeani majanduskoostöö foorumi (APEC) tippkohtumine ja Ida-Aasia riikide tippkohtumine.

Edasist poliitikat julgeoleku- ja kaitsevallas peaks EL nägema eelkõige tihedas koostöös NATOga. Näiteks Liibüa operatsioon, mis kandis küll NATO kleepsu, nägi välja nagu midagi, mis sobiks hästi teostamiseks Berlin+ raames, st kui ELi operatsioon, milles kasutatakse NATO võimeid. Kuid ELi ja NATO suhted on, nagu nad on. Samas näitas see operatsioon, et midagi võib ette võtta ka vaid osade liikmesmaade poolt ja ilma USA vahetu osaluseta. Ei tahaks nõus olla kriitikutega, kelle arvates see operatsioon näitas, kui vähe on ELis solidaarsust, sest vaid mõned liikmesmaad osalesid. Ja mis siis? Usun, et ka tulevikus võib ette võtta operatsioone, milles osaleb vaid teatud arv liikmesmaid.

Kaitsevõimeid, ehk täpsemalt sõjalisi võimeid, läheb aga ELil ka tulevikus kindlasti vaja, kui soovitakse maailma arengus kaasa rääkida. Sõjaline jõud annab suurema kaalu ka diplomaatiale, ilma selleta võib välispoliitika väga hambutuks muutuda. Seni on EL läbi viinud või viimas 24 operatsiooni, nii tsiviilset kui sõjalist. Nii mõnigi neist on aga olnud üpris piiratud või liiga lühiajaline. Seega tuleb iga operatsiooni puhul tagada, et missioon ei lõpeks olukorras, kus saavutatud seisundi jätkusuutlikkust ei ole võimalik tagada. Praegu näiteks tundub, et seoses sooviga valmistuda uuteks võimalikeks operatsioonideks kaalutakse mõne senise kärpimist. See oleks kindlasti viga, sest poolikuks jäetud missioon on nurjunud missioon.

Rahanappuse tingimustes on pöördeid üles võtnud võimete ühiskasutuse teema, mis pandi ametlikult lauale Saksamaa, Prantsusmaa ja Poola nn Weimari algatusena, millega liitusid hiljem ka Itaalia ja Hispaania. NATOs nimetatakse sama temaatikat „smart defence“ ehk „nutikas kaitse“. Seegi paralleeltegevus viitab vajadusele käsitleda ELi ja NATO tegemisi koos, mitte lahus. Kuid see on juba eraldi pikem teema.

Nagu välispoliitikas, nii ka julgeoleku- ja kaitsepoliitikas on vajalik liidri(te) olemasolu.  Praegu on raske ette kujutada, kes sooviks ja suudaks olla liider. Suuruse järgi oleksid sobilikud Prantsusmaa, Saksamaa ja Suurbritannia, kuid kaks viimast üksinda seda rolli võtta ei soovi. Seega oleks ehk loogiline, kui eestvedajaks kujunebki „Weimari kolmik“. Nemad võiksid olla siis eestvedajaks ka uue julgeolekustrateegia käivitamisel, kuigi küsimärk jääb õhku strateegia koostaja(te) osas. Võib-olla saab selle ülesande anda väljapoole valitsusi, esitades kondikava soovitust, mille põhjal mõned terava mõtlemisega visionäärid strateegia kokku kirjutaks?

Tulevikku vaatamisel on terav vajadus arvestada erinevaid võimalikke ja esmapilgul võimatuid arenguid maailmas. Aasias võib uue sõjalise konflikti käivitajaks saada Lõuna-Hiina meri ja erinevate riikide, sealhulgas Hiina huvide põrkumine. Samuti kannab suurt ohupotentsiaali Iraani võimalik ründamine Iisraeli poolt, et  takistada Iraani tuumavõimekuse saavutamist. Kui Iraan vastulöögina sulgeks Hormuze väina ja katkestaks seega Pärsia lahe nafta pääsu maailma, paiskaks see nafta hinna hoobiga 61–175 dollarit barreli eest ülespoole koos kõigi järelmitega nii maailma kui terviku kui ka eeskätt Euroopa Liidu majandusele ja energiajulgeolekule. Maailm ei ole turvaliseks muutunud ja EL on sunnitud võimalikke negatiivseid arenguid juba ette arvesse võtma, muidu jääbki ELi välispoliitikat iseloomustama pigem reaktiivsus kui proaktiivsus.

EL ei soovi ilmselt piirduda kaupmeeste vabariigi rolliga, kuid valgustatud impeeriumi rolli ei kanna ta välja ei poliitilise tahte, rahvuslike huvide prevaleerimise, liidrite ja visiooni nappuse ega ka praeguse majandus-rahanduskriisi tõttu.

Kokkuvõtteks:

• Aeg on harjuda mõttega, et ELi kaal maailmas väheneb ja teiste mõjukeskuste oma kasvab.

• Vaja on kohaneda ja kaaluda ELi välis-, julgeoleku- ja kaitsepoliitika arendamist eelkõige ELi huvide põhjal. Seal, kus pole võimalik ühisseisukohta sõnastada, tuleks taluda ka erimeelsuste olemasolu ja serveerida seda ELi-sisese demokraatia ilminguna.

• EL vajab uut ja kõikehõlmavat julgeolekustrateegiat, mille kõrval võib kasulik olla ka eraldi tegevuskava energiakandjate ja toorme tarnekindluse tagamiseks.

• EL peaks suurendama strateegilises mõtlemises Aasia ja Vaikse ookeani piirkonna osakaalu ning kasutama seda suhetes USAga viimase huvi säilitamiseks Euroopa vastu.

• NATO ja ELi võimete arendamist tuleks käsitleda koos.

• Peame teadvustama, et kaitsekulutuste edasine kärpimine lisab ELi marginaliseerumist julgeolekupoliitikas.

• Meil tuleb aktsepteerida tuumiku(te) teke ka välis-, julgeoleku- ja kaitsepoliitika vallas juhul, kui see ei kahjusta teiste liikmesmaade elulisi huve.