Kas Euroopa Liidu ühisel välis- ja julgeolekupoliitikal on tulevikku?

Siiski usun ma, et püüdlused eduka ühise välis- ja julgeolekupoliitika suunas on väärt pingutamist. Ei tohiks unustada, et enamik Euroopa riikide olulistest välispoliitilistest huvidest on samad. Tegelikult on ELi liikmesriigid üksmeelel paljudes küsimustes. Need on relvastuskontrolli lepingute küsimus, ÜRO teema, Kyoto protokoll ja Rahvusvaheline Kriminaalkohus. Olulistes küsimustes, näiteks Balkani tulevik, suhted Venemaaga, Iraani küsimus või Lähis-Ida rahuprotsess, ei ole Euroopa riikide suhtumises märkimisväärseid lahknevusi. Iraagi problemaatikat võib pidada pigem erandiks kui reegliks.

Miks siis ikkagi paistab ELi välispoliitika niivõrd ebatõhusana? Siin võib välja tuua kolm peamist probleemi: ebasobivad ametkonnad, ühise strateegilise kultuuri puudumine ning sügav lõhe USAga suhtlemises.

Praegused institutsioonid teevad EList väga tülika suhtluspartneri. Oleks raske ette kujutada ebatõhusamat välissuhtlemise süsteemi kui ringlev eesistujakoht.

Iga kuue kuu järel võtab eesistujakoha üle uus riik, kellel on oma lemmikprojektid ja prioriteedid – vaevalt on ELi suhtluspartnerid õppinud tundma vastavaid poliitikuid ja ametnikke, kui juba võtab juhtimise üle uue riigi meeskond.

Teiseks probleemiks on olnud lõhe välissuhete voliniku Chris Patteni ning ühise välis- ja julgeolekupoliitika koordinaatori Javier Solana rolli vahel. Meeste omavahelised suhted on olnud head, kuid ELi välispoliitilise mehhanismi kahestumine – diplomaatiat juhib Solana oma meeskonnaga nõukogus ning majandusabi suunab Patten oma meeskonnaga komisjonis – on ebatõhus ja teeb ELile keeruliseks kaubandusinstrumentide ja abimeetmete kasutamise poliitiliste eesmärkide toetuseks.

Julgustav on see, et Euroopa tulevikukonvent on koostanud põhiseadusliku leppe projekti, milles pakutakse välja radikaalseid ja mõistlikke muutusi. Konvent on välja pakkunud Euroopa Ülemkogu esimehe täiskoha loomise; too esindaks Euroopat ning edendaks strateegilist mõtlemist kõige kõrgemal tasandil. Samuti on välja pakutud välispoliitika koordinaatori ja välissuhete voliniku koha ühitamist. Ülejäänud maailmaga suhtlemisel esindaks ELi ühine nii-öelda välisminister, kellel oleksid samas sidemed komisjoni ja nõukoguga ning õigus teha ühise välispoliitikaga seotud ettepanekuid. Vastavat esindajat toetaks uus diplomaatiline teenistus, kuhu kuuluksid nõukogu, komisjoni ja liikmesriikide ametnikud ning lisaks sellele umbes 130 Euroopa Komisjoni esindust välismaal. Praegu puudub neil komisjoni esindustel õigus töötada Solana heaks. ELi ühine “välisminister” juhataks Ministrite Nõukogu tegevuse raames toimuvaid välisministrite kohtumisi.

Nende kahe ametikoha, Euroopa Ülemkogu esimehe ja “välisministri” üks paljudest plussidest oleks see, et need aitaksid vähendada ringleva eesistujamaa rolli. Samas peab konvendi poolt koostatud ELi põhiseadusliku leppe projekt saama enne ratifitseerimist ja vastuvõtmist heakskiidu valitsustevaheliselt konverentsilt, kus arvatavasti iga valitsus püüab teksti kohendada oma eelistustele vastavalt. Paljud väiksemad riigid pole rahul Euroopa Ülemkogu esimehe ideega, kartes, et see nõrgendaks komisjoni rolli. Peavad ju väikeriigid viimast oma huvide kaitsjaks.

Lõhet eurooplaste suhtlemises USAga ei ole võimalik ületada, ilma et Suurbritannia ja Prantsusmaa valitsus oma positsioone mõõdukamaks muudaks.

Samas peavad need riigid arvestama reaalsusega, et komisjon pole usaldusväärne ja sel puuduvad teadmised ELi välispoliitika juhtimiseks. Tõeliseks raskuseks on suuremate riikide, iseäranis Ühendkuningriigi ja Prantsusmaa kaasamine koostöösse ELi institutsioonilises raamistikus. Need riigid on nõus tulema kaasa üksnes siis, kui välispoliitika mehhanism on suures osas valitsustevaheline, kuna valitsustevahelise korralduse puhul on suuremate riikide mõju tugevam. Kui EL valiks välispoliitikas rohkem liidupõhise lähenemise, tegutseksid suuremad riigid lihtsalt väljaspool ELi institutsioone, nagu juhtus Bosnia kriisi ajal 1990ndatel. Nii et tõhusa välispoliitika eeltingimus on valitsustevaheliste institutsioonide olemasolu.

Mõistan, et mõnede väiksemate riikide arvates võib selline lahendus olla ebamõistlik. Kuid reaalsus on see, et suurte ja väikeste riikide suutlikkus välis- ja julgeolekupoliitikas erineb tunduvalt majanduspoliitika vallas tehtavast. Näiteks on Suurbritannia SKT kümme korda suurem Iirimaa SKTst, kaitse-eelarve aga viiskümmend korda. Paljudel väiksematel riikidel pole ka suuremate riikide globaalseid ambitsioone, teadmisi ja huvisid. Nagu märkis kunagi üks Solana nõunikest: “Suurriikidel on välispoliitika, väiksematel riikidel – ja ka paaril eeldatavalt suurel ELi liikmesriigil – seevastu naabruspoliitika.” Selles ütlemises on tõetera. Samas võivad väikeriigid muidugi anda oma panuse ELi välispoliitikasse ning lisada teadmisi osas valdkondades. ELi konstitutsiooniprojekti praeguse versiooni järgi jääb väikeriikidele ka vetoõigus neile mittemeeldivate otsuste puhul.

Küünikute väitel teevad konvendi ettepanekud ühel häälel esinemise ELile veelgi raskemaks. Kuigi Solana ja Patteni ametikoht ühitatakse, on ikkagi olemas nii esimees kui president, kes mõlemad esinevad Euroopa nimel, ning lisaks veel välisminister. Küünikute sõnul hakkavad kõik kolm tallama üksteise varvastel.

Samas aga pole neil kolmel ametimehel põhjust hakata üksteisega konkureerima. Ülemkogu esimees ja välisminister tegutsevad eri tasandil. Näiteks Javier Solana vestleb sageli USA välisministri Colin Powelliga, kuid harva George Bushiga, kuna nad toimivad eri tasandil. Eeldusel, et ametisse määratakse piisavalt positsioonikas isik, hakkab Euroopa Ülemkogu uus esimees suhtlema USA presidendiga ja uus välisminister USA välisministriga. Riikide tasandil saavad paljud välisministrid hästi läbi oma riigi peaministriga ning ei ole põhjust, miks ülemkogu esimehel ei võiks olla samasugune hea koostöö ELi välisministriga.

Mis puudutab ülemkogu esimehe ja komisjoni presidendi võimalikku rivaalitsemist, tekiks see üksnes siis, kui Euroopa Komisjon teeb vea ja püüab haarata juhtrolli välispoliitika strateegia küsimustes. Enamikku uue ELi põhiseadusliku leppe loojate selge eesmärk oli, et Euroopa Ülemkogu peaks määrama põhistrateegia ning juhtima välispoliitikat, samas kui komisjon oleks selle strateegia elluviija ning toimiks jõuliselt ja sõltumatult oma peamiselt majanduslikus pädevusvaldkonnas. Komisjoni presidendi roll on väga oluline, kuid Euroopa Ülemkogu president oleks see, kes peaks suhtlema USA presidendiga näiteks Põhja-Korea, Iraani ja terrorismivastase võitlusega seotud julgeolekuküsimustes. Loomulikult on ka komisjonil teadmised, mida aruteludesse panustada, kuid ta peaks hoiduma püüdest haarata endale juhtroll.

Iraagi sõja järel palusid ELi liidrid Javier Solanal hakata välja töötama ELi julgeolekustrateegiat, mis oleks teatud mõttes vastuseks USA 2002. aasta septembri julgeolekustrateegiale. ELi ühise julgeolekustrateegia tagamõte on ilmne: kui liikmesriikidel õnnestuks kujundada “ühine arusaam sellest, mida tahetakse saavutada, milliseid vahendeid selleks kasutada, milliseid strateegiaid luua ning millist hinda ollakse valmis selle eest maksma” (tsiteerin ajakirja Survival viimases numbris avaldatud Steven Evertsi ja Daniel Keohane’i artiklit), suudetaks palju tõenäolisemalt jõuda kokkuleppele uute poliitikate suhtes ja oleks vähem tõenäoline, et tekib samasugune lõhe, nagu juhtum Iraagi küsimuses. Kui suudetakse valitsused panna tegema koostööd ühise julgeolekustrateegia kallal, siis vähemalt teoreetiliselt peaks see kaasa tooma ka liikmesriikide seisukohtade lähenemise.

Seni on julgeolekustrateegiaga seotud protsess avaldanud üllatavalt sügavat muljet. Mõned patsifistlikumad riigid nagu Saksamaa, on aktsepteerinud vajadust suhtuda jõulisemalt jõu kasutamisse. ELi ühispositsiooni tekkimise nimel on välisminister Fischer ja kantsler Schröder kohandanud oma riigi poliitikat jõukasutuse suhtes.

Solana ettekanne Thessaloniki ülemkogul juunis oli lühike, terav, selge ja jõuline. Selle asemel, et koostada pikk loetelu ELi ähvardavatest julgeolekuohtudest, keskendus ta kolmele põhiküsimusele: strateegiline terrorism, massihävitusrelvade levik ning “ebaõnnestunud” riikide ja organiseeritud kuritegevuse seos. Ettekandes jõuti järeldusele: “Kui tahame, et rahvusvahelised organisatsioonid, režiimid ja lepingud oleksid tõhusad seismaks vastu ohtudele, mis ähvardavad rahvusvahelist rahu ja julgeolekut, peaksime olema valmis tegutsema, kui reegleid on rikutud.” Selline jõuline sõnastus meeldis Ameerika ametnikele. Kuid samas oli ettekanne selgelt euroopalik: Solana väitis, et ükski neist ohtudest ei ole puhtalt sõjaline ning et nendega võitlemiseks on tarvis vahendeid kombineerida.

Seni ei ole ELil tihti õnnestunud seostada oma poliitilisi eesmärke (näiteks püüe parandada mõne riigi inimõiguste olukorda) vahenditega, mida EL asjaomase riigi suhtes kasutab, nagu näiteks majandusabi programmid, kaubanduskokkulepped ja poliitiline dialoog. Solana rõhutas ettekandes, et EL peab kasutama kõiki olemasolevaid vahendeid suunatult ja tingimuslikult. Solana kriipsutas alla, et kui riigid rikuvad ELi norme, võivad nad maksta selle eest kaotatud abi, sanktsioonide ja halvemate lepingutingimustega.

Teine Thessaloniki ülemkogul heaks kiidetud dokument massihävitusrelvade kohta kajastas konkreetsemalt ELi võimalikke samme. “Kui need meetmed (ka poliitiline dialoog ja poliitiline surve) pole andnud tulemusi, võib ette näha sunnimeetmeid vastavalt ÜRO harta VII peatükile ja rahvusvahelisele õigusele (piiratud või üldised sanktsioonid, tarnete kontrollimine ning vajadusel jõu kasutamine).” Samas on siiski lisatud, et “tuleb efektiivselt tugevdada ÜRO julgeolekunõukogu rolli lõpliku vahekohtunikuna nõuetest mittekinnipidamise tagajärgede otsustamisel”.

Need kaks dokumenti on alles esimene tulemus ELi püüetes kujundada ühist julgeolekustrateegiat. See ei tähenda, et EL oleks võtnud omaks USA ennetava sõjalise sekkumise doktriini. Ning see ei tähenda, et EL ei võiks julgeolekukriiside korral lõheneda ka tulevikus. Kuid märkame, et ELi riikides on toimunud reaalne edasiminek jõulisema lähenemise suunas rahvusvaheliste julgeolekuohtude vältimisel.

Küünikud võivad öelda, et need on pelgalt sõnad. Kuid alates 2003. aastast näitab ELi Iraani-poliitika, et vähemalt kohati on EL valmis oma põhimõtteid praktikas rakendama. EL pidas Iraaniga läbirääkimisi kaubandus-kokkuleppe üle, mis ärritas USAd märkimisväärselt. 2003. aasta juulis otsustas aga EL, et kui Iraan ei kirjuta alla Rahvusvahelise Aatomienergiaagentuuri (IAEA) lisaprotokollile, mis võimaldaks IAEA-l põhjalikumalt kontrollida Iraani tuumarajatisi, katkestab EL kaubandusläbirääkimised.

ELi välispoliitika kolmas probleem on eurooplaste suutmatus kokku leppida reaktsioonis Ameerika võimule. Selle pikaajalise pingeallika hiljutiseks avalduseks on lõhe “uue” ja “vana” Euroopa vahel: need, kes toetasid USA Iraagi-poliitikat, ja need, kes olid selle vastu. Kuni see lõhe püsib, jäävad suhted Ameerikaga pingeliseks: USA on vastu Euroopa integratsioonile ning see omakorda ainult suurendab Euroopa vastumeelsust USA suhtes, samas kui eurooplastel on raskem luua ühtsemat välis-identiteeti. Kuid suhted Ameerikaga sisaldavad ka edaspidi rea kahepoolseid suhteid USA ja tema Euroopa liitlaste vahel, ei teki USA ja ELi partnerlust ning tulemuseks on nõrgem Lääs.

Ilmselt sõltub selle haava paranemine osaliselt ka ameeriklaste käitumisest. Kas Ameerika püüab süvendada lõhet eurooplaste vahel või julgustab looma ühtsemat Euroopat, nagu on teinud varasemad valitsused? Kuid vaatamata sellele, kuidas käituvad ameeriklased, peavad eurooplased ise võtma esmase vastutuse lõhe ületamisel “vana” ja “uue” Euroopa vahel.

Kõik ELi valitsused peaksid hoiduma provokatiivsetest sammudest, mis laiendaksid lõhet, nagu näiteks allkirjade andmine halvustava sisuga kirjadele, omavahelised solvangud ja eraldavate tippkohtumiste pidamine. Suurbritannia, Prantsusmaa ja Saksamaa, suurima diplomaatilise kaaluga liikmesriigid, kannavad erilist vastutust juhtrolli haaramisel Euroopa ühtsuse taastamisel ning iseäranis ühise lähenemise saavutamisel suhetes USAga. Olulisemates strateegilistes küsimustes peaksid nad rohkem nõu pidama mitteformaalselt í¥ trois. Kui nad omavahel kokkuleppele ei jõua, peaksid nad arutama, kuidas vähendada sellest tulenevat kahju. Sellistel kohtumistel peaksid osalema ka uus Euroopa Ülemkogu esimees või uus ELi välisminister, et meenutada suurele kolmikule ka teisi seisukohti ning hoida asjaga kursis väiksemaid riike. Mõnedel kohtumistel oleks sobilik osaleda ka teistel suurematel riikidel nagu Itaalia, Hispaania ja Poola. Kui suuremad riigid jõuavad strateegilistes küsimustes ühisele positsioonile, siis tulevad sellega tõenäoliselt kaasa ka teised liikmesriigid.

Lõhet eurooplaste suhtlemises USAga ei ole võimalik ületada, ilma et Suurbritannia ja Prantsusmaa valitsus oma positsioone mõõdukamaks muudaks. Prantslased on ammu soovinud tugevat ühist välis- ja julgeolekupoliitikat, mis konkureeriks USA omaga. Prantsusmaa on väitnud, et pikaajaline eesmärk peaks olema partnerlus USAga, kuid et EL saavutab Washingtoni lugupidamise üksnes siis, kui ta on valmis ütlema “ei” Ameerika poliitikale. Britid on samas näinud ühist välis- ja julgeolekupoliitikat kui vahendit muutmaks ELi maailma probleemide lahendamisel USAle kasulikumaks partneriks. Brittide arvates kattuvad Euroopa ja Ameerika huvid tihti ning USA avalik kritiseerimine vähendab Euroopa mõjuvõimu Washingtonis.

Prantsusmaa ja Suurbritannia peaksid ühiselt toetama tugevama Euroopa ideed, mis tavaliselt toetab USA poliitikat, kuid see peaks olema Euroopa, mis tegutseb autonoomselt ja mis elulise tähtsusega küsimustes suudab vastu seista USA-le.

Need kaks lähenemist tuleks ühildada. Prantsusmaa peaks vastuseisu USA-le avaldama pigem suuremates küsimustes (näiteks selles, kas sõda on õigustatud) kui väiksemates (näiteks NATO abi blokeerimine Türgile 2003. a. alguses). Prantslastepoolne torkimine tihti suhteliselt väheolulistes küsimustes on süvendanud Prantsusmaa-vastasust Washingtonis. Prantsusmaa juhid peaksid end samuti teistmoodi väljendama. Rääkides mitmepolaarse maailma vajadusest, lõhestab Chirac eurooplasi. Kui ta räägiks sagedamini multilateraalsest maailmast, ühendaks ta eurooplased omavahel.

Suurbritannia peaks olema oma toetuses USA-le kriitilisem ja esitama teatud tingimusi. Paljud eurooplased, kusjuures mitte ainult “vanas” Euroopas, kahtlevad Blairi ja Suurbritannia pühendumuses ELile ja tema eesmärkidele. Blair peaks olema Euroopa küsimustes usaldusväärsem. Suhetes George Bushiga peab risk olema mõõdukam. Ning samuti peaks Blairi valitsus rääkima teistsugust juttu Briti välispoliitikast: ministrid mainivad harva, et enamikus põhiküsimustes – Kyoto, Rahvusvaheline Kriminaalkohus, relvastuskontrolli lepingud, Iraan, Lähis-Ida – on britid üksmeelel oma Euroopa partneritega ning et mõnikord ei järgita USA poliitikat.

Prantsusmaa ja Suurbritannia peaksid ühiselt toetama tugevama Euroopa ideed, mis tavaliselt toetab USA poliitikat; kuid see peaks olema Euroopa, mis tegutseb autonoomselt ja mis elulise tähtsusega küsimustes suudab vastu seista USA-le. Kui Suurbritannia ja Prantsusmaa aktsepteeriksid sellise kompromissi, siis järgiksid nende eeskuju tõenäoliselt ka Saksamaa ja teised Euroopa riigid.

Diplomaatiale kirjutatud artikli autor Charles Grant on Londonis paikneva mõttekoja Euroopa Reformikeskuse (Centre of European Reform, CER) direktor.