november 14, 2019

Hiina-USA kaubandussõja ägenemine võib viia majanduskriisini

AFP/Scanpix
Hiina autod ootavad laevale lastimist Lianyungangis Jiangsu provintsis. Hiina import ja eksport vähenesid selle aasta septembris USA tollitariifide ja vähenenud nõudluse tõttu maailmas oodatust rohkem.
Hiina autod ootavad laevale lastimist Lianyungangis Jiangsu provintsis. Hiina import ja eksport vähenesid selle aasta septembris USA tollitariifide ja vähenenud nõudluse tõttu maailmas oodatust rohkem.

Maailma Kaubandusorganisatsiooni tulevik pole roosiline.

Hiina-USA vahelised kaubandussuhted on olnud pinevad juba aastakümneid, kuid ägedaks läks kaubandussõda 2018. aasta alguses. Kuna sellel sõjal on sügavamad majanduspoliitilised põhjused ning see on ühtlasi osa laiemast globaalsest võimuvõitlusest, ei too ilmselt kahe riigi vahelistele pingetele püsivat lahendust ka mingisugune lepe, mille üle hetkel läbirääkimised käivad. Laiemate rahvusvaheliste majanduslike hõõrumiste ja isiksusekesksete tegurite kombinatsioon võib lühemas perspektiivis viia täiemõõtmelise globaalse kaubandussõjani ja majanduskriisini. Pikemas perspektiivis ähvardab kahe suurvõimu omavaheline arveteklaarimine viia WTO täieliku marginaliseerumiseni. Tahes-tahtmata mõjutab see sõda ka Euroopa Liitu, kes peab hoolikalt laveerima oma majanduslike huvide, julgeolekukaalutluste ja väärtushinnangute vahel.

Uue protektsionismilaine juured

USA praeguse kaubanduspoliitilise suuna üheks algpõhjuseks on rahvusvahelise majanduse globaliseerumine, mille tuludest pole kõik ühiskonnagrupid võrdselt osa saanud. Majandusteaduslikust vaatepunktist aitab tollide ja teiste kaubandustõkete eemaldamine tõsta riigi majanduslikku heaolu, olgu selle seletuseks spetsialiseerumine, mastaabisääst või innovatsioon. Samas ei pruugi need kasud ühiskonnas jaguneda võrdselt. USA kontekstis on globaliseerumise peamised kaotajad lihttöölised, kelle reaalsed sissetulekud (s.t arvestades samaaegset hindade kasvu) on jäänud muutmatuks juba kolmekümneks aastaks.1  Seda on võimaldanud sadade miljonite Aasia ja Ladina-Ameerika töötajate rakendamine, kelle palgatase on olnud oluliselt madalam. Kuigi tööstussektori töökohtade kadumist on tinginud ka tehnoloogiline areng ja tootmise järkjärguline automatiseerimine, kõlab teiste riikide süüdistamine poliitilises retoorikas palju mõjusamalt. Seega on rahvusvaheline kaubandus mänginud olulist rolli USA majandusedus, kuid kujutab teatud ühiskonnagrupi jaoks eksistentsiaalset ohtu nende harjumuspärasele eluviisile ja sissetulekule.

Senine USA-Hiina kaubandussõja meediakajastus on paljuski president Donald Trumpi isiku keskseks jäänud, kuigi teatav pööre protektsionismi suunas oleks ilmselt toimunud ka ilma temata. Näiteks teatas 2016. aasta presidendivalimiste eel demokraatide kandidaat Hillary Clinton, et ei toeta USA osalemist Vaikse ookeani üleses kaubandusleppes TPP (Trans Pacific Partnership), mida ta veel Obama kabineti välisministrina pooldas. Kuigi Clinton põhjendas meelemuutust lepingu lõppkuju sisuliste vajakajäämistega, tulenes see otsus ilmselt ka avaliku arvamuse muutusest vabakaubanduse suhtes. Iroonilisel kombel on kaubanduspoliitikast saanud üks väheseid teemasid, kus praeguse presidendi põhimõtted sarnanevad tema suurimate poliitiliste oponentide omadega. Trumpi kombel on USA varasemaid kaubanduslepinguid – nagu NAFTA – ja nende hävituslikku mõju töölisklassile kritiseerinud ka nn demokraatlikud sotsialistid Bernie Sanders ja Alexandria Ocasio-Cortez. Seega tundub rahvusvahelise kaubanduse liberaliseerimisele USAs piduri tõmbamine paratamatu tendents, mitte ühe mehe sooloprojekt.

Trumpi kaubanduspoliitilised võtted

Samas on paljuski Trumpi isikus kinni viis, kuidas USA üritab praeguseid kaubanduspoliitilisi küsimusi lahendada. Ärimehele omaselt hakkas Trump presidentuuri alguses kohe kauplema. Kui eespool mainitud TPPst loobuti pikema jututa, siis 1994. aasta NAFTA ja 2012. aasta Lõuna-Korea kaubanduslepped soovis uus president ümber teha, põhjendades seda vajadusega vähendada USA kaubanduspuudujääki ja tuua töökohad tagasi Ameerikasse. Vähemalt formaalselt saatis teda edu, sest mõlema lepingu partnerid tulid USAle teataval määral vastu, kuid selle sisuline olulisus jääb siiski küsitavaks. Lepingute uuest sisust vahest olulisemgi oli võimalus demonstreerida oma diilide tegemise oskust ja saata avalikkusele sõnum USA huvide esikohale sättimisest.

Trumpi stiil ja tema sõnumite sihtrühm on mõjutanud kogu USA-Hiina kaubandussõja rõhuasetusi. Pealiskaudsel vaatlusel on probleem väga lihtne: Hiina ekspordib USAsse rohkem kui vastupidi, mistõttu kaotab USA nii rikkuse kui ka töökohtade arvelt. Samas võiks küsida, miks mitte importida oma tarbijate jaoks ihaldatavat ja taskukohast kaupa. Just viimaste kümnendite jooksul tekkinud globaalsed väärtusahelad, kus rakendatakse odavamat meretagust tööjõudu, on muutnud nii USA kui ka Euroopa keskmise tarbija jaoks kättesaadavaks mitmesugused tooted, mida võis varem luksusesemeteks pidada.

Trump püüab nii oma retoorika kui ka tollimaksude ja muude piirangute kehtestamisega tekitada investoritel soovi investeerida USA majandusse ja tõmmata investeeringuid Hiinast ära. Siin on ta oma tegude õigustuseks käiku lasknud nii rahvusliku julgeoleku argumendid kui ka inimõiguste eest võitlemise. Kuid kogu selle tegevuse juures on selge, et majanduslikult vajab USA Hiinat ja Hiina omakorda USAd. Need riigid on majanduslikus mõttes nagu yin ja yang, täiendades teineteist. Seda vastastikust sõltuvust ilmestasid hästi Huaweile rakendatud keelud ja nende edasine leevendamine. Ajapikku kujunenud väärtusahelate kadudeta läbilõikamine pole võimetekohane isegi USA presidendile. Samal ajal ei saa ka Huawei hakkama USAs toodetud kõrgtehnoloogiliste komponentideta.

Kui Ameerika majandusel tervikuna läheb siiani pigem hästi, siis nii mõneski Trumpi tagasivalimises võtmerolli omavas osariigis, nagu Michigan, Pennsylvania või Wisconsin, on sõnumid vastakamad. Ühest küljest on Hiina vastumeetmed ja kõrgendatud tollitariifid teinud haiget Ameerika ettevõtetele, kes ekspordivad otse Hiinasse. Eriti suurt kahju on kaubandussõda teinud USA  põllumajandustootjatele, sest nende ekspordist lausa veerand läheb Hiinasse.2 Teisalt on Hiinale kehtestatud tollid muutnud vähem konkurentsivõimeliseks USA ettevõtted, kes kasutavad oma lõpptoodangus Hiinast pärit sisendit, nt Hiina terast kasutav autotööstus.

Hiina ebaausad kaubandusvõtted

Siiski võib Hiinale teha ka põhjendatud kaubanduspoliitilisi etteheiteid. Peamiselt tekitavad poleemikat intellektuaalomandi varguste ja riigiabiga seotud küsimused. Neist esimene ehk lihtsustatult öeldes tööstuslik kopeerimine on olnud Hiina majandusime üheks tugitalaks, sest uute tehnoloogiate loomise kulutusi pole hiinlased pidanud ise katma. Intellektuaalomandi vargus pole sealjuures ainult tipptasemel tööstusspionaaži tulemus, vaid laialt levinud praktika, kus välismaised ettevõtted peavad kohalikega ühisettevõtteid moodustama ja neile sisuliselt oma tehnoloogiad üle andma. Riigiabi problemaatika kerkib üles maailmaturu konkurentsis, kus Hiina keskvõimu rahasüstid või reeglid annavad kohalikele ettevõtetele ülejäänute suhtes eelisseisundi.

Siinkohal jõuame lõpuks Hiinaga kauplemise tegeliku problemaatikani, mis pole ainulaadne vaid USA jaoks. Täpselt sarnaste ohtudega seisab silmitsi ka teine innovatsioonikeskus Euroopa. Julgeolekupartneritena jagavad USA ja EL ka spetsiifilisemaid muresid, nagu liigne tuginemine Hiina IKT infrastruktuurile või muudele tulevikutehnoloogiatele. Kui võtta veel arvesse Euroopas toimuvat poliitilise populismi tõusu, mille toetajad sarnanevad sotsiaal-majanduslike tunnuste alusel paljuski Trumpi omadele, näivad USA ja ELi laiemad kaubanduspoliitilised probleemid pea identsed.

Kaubandussõja mõju ELile ja maailmale

Transatlantilise koostöö asemel on president Trump eelistanud Hiinale ühepoolselt läheneda, mis ühtib tema „Ameerika esimesena“ (America first) poliitika põhimõtetega. Veelgi enam, USA ja EL on ka omavahel piiratud ulatusega kaubanduskonflikti sattunud. Tabavalt on Euroopa positsioone väljendanud Prantsusmaa rahandusminister Bruno Le Maire, kes ütles, et Euroopa Liidu ja USA kaubandussõja võitja on vaid Hiina. Sellegipoolest on Euroopal Hiina-USA kaubandussõjas keeruline poolt valida. Hiina toetamine tundub mõeldamatu, sest USAga jagatakse samu muresid ning ollakse julgeolekuliitlased. USA lähenemisviisi heakskiitmine astuks samas vastu ELi põhimõtetele, mis tuginevad reeglitepõhisele ja mitmepoolsele kaubandussüsteemile. Lisaks kujutab Hiina endast ühte kõige potentsiaalsemat välisturgu, mida oleks parem mitte välja vihastada. Neutraalsuse puhul jääb lootus, et Hiina-USA kahepoolsete sanktsioonide korral muutuvad Euroopa tooted konkurentsivõimelisemaks nii Hiina kui ka USA turul. Teisalt peab EL arvestama võimalusega, et osa kahe vaenupoole vahel liikunud kaupadest juhitakse ümber Euroopa turule, mille üleküllastumine võib tekitada probleeme kohalikele tootjatele.

Kokkuvõtlikult on kahe suurima majandusega riigi vahelise kaubandussõja majanduslikud mõjud keerukad ja mõjutavad kogu maailma. Lihtsustatult rääkides kaasneb kaubandusbarjääride kehtestamisega paratamatult majandusliku tõhususe langus. Isegi kui tollimaks täidab ühe riigi kukrut, nõuab selle kogumine omakorda lisaressursse. Tollimaksuvälised kaubandustõkked alates kvootidest kuni ebamõistlike tootestandarditeni võivad kaubavahetuse sootuks peatada. Sealjuures kutsuvad ühe riigi kaubandussanktsioonid tõenäoliselt esile sarnase reaktsiooni ka teiselt riigilt. Seega on kaubandussõja eskaleerumise üheks võimalikuks lühiajaliseks tulemuseks majanduskriis, sest (vahe)tooted ja teenused ei saa enam endist moodi üle riigipiiride liikuda ning rahvusvahelise majanduse keerukas kellavärk seiskub. Juba praegu on erinevad majanduskasvu prognoosivad asutused, nagu Maailmapank, Rahvusvaheline Valuutafond ja OECD, alandanud järgmiste aastate majanduskasvu.

WTO roll kaubanduskonfliktide lahendamises

Taoliste rahvusvahelise majanduse vangidilemmade vältimiseks loodigi 1947. aastal Üldine Tolli- ja Kaubanduskokkulepe GATT, mille läbirääkimiste voorud tõid esiti kaasa rahvusvaheliste tollitariifide languse: kui pärast Teist maailmasõda oli keskmine tollimaksumäär 40 protsendi lähedal, siis 2017. aastal oli see USAs 1,66, ELis 1,79 ja Hiinas 3,83 protsenti.3 1980. aastatel ilmnenud rahvusvahelise kaubanduse uute tendentside ja vaidluste lahendamise meetmete puudumise tõttu hakkas GATT järjest enam õigustama talle naljaviluks külge poogitud nime – General Agreement of Talk and Talk. Vajadus tegeleda teemadega, nagu välisinvesteeringud, teenustekaubandus või intellektuaalomandi kaitse, viis 1995. aastal Maailma Kaubandusorganisatsiooni (WTO) loomiseni, millel olid GATTiga võrreldes dünaamilisemad vaidluste lahendamise mehhanismid, mida riigid ka praktikas tunnustasid.

Nüüdseks on omakorda raskustesse sattunud WTO. Üheks mitmepoolse kaubandussüsteemi arengut takistavaks teguriks on selle loomise algne põhjendus: tuua pea kõik maailma riigid ühise läbirääkimistelaua taha. Kuna kaubandusläbirääkimised toimuvad üldiselt põhimõttel „kõik või mitte midagi“, on juba 2001. aastast veninud algselt arenguküsimustele suunatud Doha läbirääkimiste voor. Seal on tekkinud patiseis arenenud tööstusriikide ja nende liitlaste ning arengumaade vahel. Pole lihtsalt enam võimalik läbi suruda lahendust, kui kümned arengumaad on sellele vastu. Doha vooru venima jäämise tõttu on paljud riigid otsustanud hakata sõlmima kahepoolseid kaubanduslepinguid, mis on WTO reeglite järgi lubatud, kui sellega ei kaasne kaubandustõkete kasvu kolmandate riikide suhtes.

Kahepoolse lähenemise uus tõus

Kahepoolsete lepingute sõlmimine toob endaga kaasa nii võimalusi kui ka ohte mitmepoolsete läbirääkimiste süsteemile. Majandusteadlaste hulgas leidub neid, kelle arvates sellised lepingud toetavad globaalse kaubanduse liberaliseerimist. Näiteks võivad ELi hiljutised ulatusliku sisuga vabakaubanduslepped Kanada või Jaapaniga kujuneda omamoodi teenäitajaks ülejäänud maailmale. Varasemate lepingutega võrreldes toovad need kaasa oluliselt tihedama majandusintegratsiooni ning hõlmavad uusi valdkondi, nagu geograafiliste tähiste või inimõiguste kaitse, mille osas oleks mitmepoolselt ääretult keeruline konsensusele jõuda. Teiste riikide soov kaubanduse liberaliseerimise kasudest osa saada võib seega neid ka motiveerida olemasolevate kaubandusühendustega liituma. Kuid leidub ka suur hulk eksperte, kelle arvates viib kahepoolsete lepingute sõlmimine killustatud ja polaarse maailmakaubanduseni, mis takistab igasuguseid mitmepoolseid arenguid. WTO muutub kõrvalseisjaks, kus vaid räägitakse, kuid milleski enam kokku leppida ei suudeta.

USA-Hiina kaubandussõja valguses tundub, et kahepoolne lähenemine on siiski valdavaks saanud nii kaubandusläbirääkimistes kui ka -sõdades. Seevastu WTO paistab pälvivat suurjõudude tähelepanu vaid siis, kui see on neile kasulik. Presidendina on Donald Trump korduvalt WTOd kritiseerinud, kuna organisatsioon kohtlevat USAd ebaausalt. Selle väite najal on USA blokeerinud WTO vaidluste lahendamise kogusse (Dispute Settlement Body – DSB) uute liikmete määramise. Kuna detsembris jätkub selles organis ametiaeg ainult ühel kohtunikul, aga otsuste tegemiseks on vaja kolme, võib DSB tegevus sootuks peatuda. Samas tervitas Trump oktoobri alguses WTO otsust lubada USAl kehtestada tollid 7,5 miljardi dollari väärtuses ELi kaupadele, kuna Euroopa riigid leiti süüdi olevat ebaseaduslikus riigiabis lennukitootjale Airbus. ELi lennutööstuse toodetele kehtestati 10-protsendilised  ning mitmetele ELi põllumajanduse ekspordiartiklitele (nt valitud juustud ja veinid) 25-protsendilised tollid, mis on arenenud riikide mõistes üpriski prisked.

Airbusi riigiabi juhtum on samas hea näide WTO toimimise ühest puudujäägist. Lennundustööstuse teemaline kaubandusvaidlus algas tegelikult juba 2004. aastal, kui USA süüdistas ELi kohaliku Airbusi subsideerimises, millele EL vastas kaebusega USA poolt Boeingule osutatud riigiabi osas. 2010–2011 otsustas WTO, et mõlemad osapooled on oma lennufirmade ebaausas subsideerimises süüdi, kuid vahekohtu poolt lubatavate vastumeetmete täpse suuruse määramiseni jõuti alles nüüd. Kui USA sai loa tollitariifsete vastumeetmete kehtestamiseks oktoobri alguses, siis EL võib kõigi eelduste kohaselt samas suurusjärgus tollitariifid kehtestada mõne kuu pärast. Kokkuvõttes on mõlemad üheaegselt nii võitjad kui ka kaotajad.

Lisaks otsustusmehhanismi aeglusele tundub praegune WTO olevat võimetu lahendama Hiinaga seotud kaubandusprobleeme. Tõsi, statistika näitab, et Hiina WTOsse astumise järel on USA 23st Hiina vastu esitatud kaebusest võitnud 19.4 Neli ülejäänud kaebust ootavad veel lahendust. Hiina on samas viieteistkümnest USA vastu esitatud kaebusest võitnud viis, samal ajal kui kuus kaebust ootavad praegu lahendust. Hiinaga seotud probleemid on siiski põhimõttelisemad. Tegelikult on kasvõi varem mainitud  intellektuaalomandi küsimused olnud õhus juba alates Bill Clintoni presidentuurist, kuid tolleaegsete CDde kopeerimise juurest on nüüd liigutud kõrgetasemelisema jäljenduskunstini. Praktikas pole probleemi suutnud lahendada juriidiliselt kinnitatud lubadused ega WTOsse astumise järel võetud kohustused, mille detailidest võib lugeda näiteks USA kaubandusvoliniku raportist Kongressile.5 Kuigi argumente jätkub ilmselt mõlemal poolel, taanduvad vastuolud põhimõtteliselt erinevale arusaamale sellest, milline on riigi roll majanduses. Hiina on nõus järele andma paljudes detailides, kuid kindlasti mitte oma majandusmudeli põhialustes.

Rahvusvahelise kaubanduse tulevik

WTO tulevikku käsitledes jõuame taaskord äraleierdatud reformimise vajaduse teemani.  Kuigi reformi eelduseks on eelkõige suurriikide poliitiline tahe, saab välja tuua süstemaatilised muutused maailmamajanduses, millega peab uue lahenduse leidmisel arvestama. Hinnatud majandusteadlase Richard Baldwini käsitluse järgi sobis WTO reguleerima 20. sajandi kaubandust, mis tugines riikidevahelisele toodete müümisele ja turgudele juurdepääsu vahetamisele.6 21. sajandi kaubandus on samas kahesuunaline kaupade, teenuste, teadmiste, investeeringute ja spetsialistide vool. Lihtsa turu juurdepääsude vahetamise asemel annavad arenenud riigid arenevatele piltlikult oma tehased, võimaldades neil seeläbi industrialiseeruda. Samas oodatakse, et arenevad riigid viivad vastutasuks läbi reformid, mis kaitsevad eraettevõtete materiaalseid ja mittemateriaalseid varasid. Kõikide  21. sajandi tüüpi probleemide universaalne lahendamine tundub ebareaalne, mistõttu pakub ka Baldwin välja, et WTO saab jääda vana tüüpi vaidluste lahendamiseks, kuid keerukamad küsimused on lahendatavad kahepoolsete lepingute vormis.

Hiina on samas soovinud vahetada juurdepääsu oma turule Lääne tehaste ja tehnoloogia vastu ilma lisareformideta. See vastuolu ongi viinud konfliktini. Kõige üldisemas vaates on seni pakutud välja Hiina suhtes kaks arenguteed: kas muutub Lääs või muutub Hiina. Esimest suunda pidi liikudes tunnistatakse, et Hiina majandus on Lääne jaoks niivõrd oluline, et teda tulebki erandlikult kohelda. Teine tee tähendab püüdu Hiinat karistada ja jätta ta ilma tihedama majandusliku integratsiooniga kaasnevatest kasudest.

Selles taustsüsteemis ilmus 27. oktoobril tähelepanuväärne USA ja Hiina  majandusteadlaste ühisavaldus, millele on allkirja andud 37 majandusteadlast, sealhulgas viis Nobeli laureaati (näiteks Joseph Stiglitz, Michael Spence). Nad väidavad, et senine arusaam kaubanduskonflikti lahendamisest on valik, kas Hiina järgib kõiki mitmepoolse kaubanduse reegleid ja integreerub või ta haagitakse lahti (decouple) maailma kaubandussüsteemist. Ühisavalduse tegijad leiavad, et vajalik ja võimalik on kolmas tee – kompromisslahenduse leidmine, mille puhul WTO reegleid järgitakse, kuid nende tõlgendamisel ollakse paindlikumad.

„Usume, et selline lähenemisviis säilitab suurema osa kahe majanduse vahelise kaubanduse kasvust, eeldamata majandusmudelite lähenemist,“ öeldakse avalduses.7

Samuti väidavad nad, et see oleks kooskõlas praeguse mitmepoolse kaubanduse süsteemiga, ehkki see laiendaks nii USA kui ka Hiina õigusi, mis tulenevad WTO praegustest eeskirjadest. Avaldus näitab WTO senise reeglistiku rakendamise keerukust Hiina puhul ja püüab ka sõnastada üldisemad põhimõtted, kuidas WTO süsteemi paindlikkust lisada. Üldises plaanis tundub see olevat kooskõlas Harvardi professori D. Rodriki ideedega, kes on propageerinud riikidele suurema „poliitilise ruumi” andmist sisemajanduslike prioriteetide järgimiseks ja kaitsmiseks. Ehk Hiinal on oma arenguloogika,  mida ei saa jõuga murda, vaid pigem tuleb muuta paindlikumaks kaubandussuhete raamistik.

_____

1 The Economic Drivers Behind the US Trade Deficit with China, Euromonitor, 10.06.2013.

2 China tariff effect on US agriculture and food industries, Euromonitor, April 2018.

3 World Bank, 2018, Tariff rate applied, weighted mean, all products (%) data.worldbank.org/indicator/tm.tax.mrch.wm.ar.zs

4 Peterson Institute for International Economics, 2019, In US-China Trade Disputes, the WTO Usually Sides with the United States. www.piie.com/blogs/trade-and-investment-policy-wat…

5 ustr.gov/sites/default/files/2018-USTR-Report-to-C…

6 Richard Baldwin, The World Trade Organization and the Future of Multilateralism – Journal of Economic Perspectives, Vol. 30, No. 1, 2016 www.aeaweb.org/articles?id=10.1257/jep.30.1.95

7 US-China Trade Relations A Way Forward, The US-China Trade Policy Working Group Joint Statement, October 27, 2019. cdn.shanghai.nyu.edu/sites/default/files/_us-china…