Gröönimaa endale krahmamine. Mõju NATO-le ja EL-ile

Artikkel ilmus kõigepealt 14. jaanuaril Verfassungsblogis.

Pärast suurejoonelist purukslöömise ja endale krahmamise operatsiooni, mille käigus Venezuela presidendi toretsevast elamisest eemaldati Nicolás Maduro ning mille järel president Trump teatas, et USA hakkab Venezuelat „juhtima“ ja sealset naftat müüma, hääletasid viis vabariiklasest senaatorit koos kõigi senatisse kuuluvate demokraatliku partei liikmetega, et liikuda edasi sõjaaegsete volituste seaduse vastuvõtmisega, kavatsedes piirata presidendi edasisi võimalusi korraldada sõjalisi operatsioone ilma kongressi heakskiiduta. Valge Maja leiab, et seaduseelnõu on konstitutsiooniga vastuolus, ja asub selle heakskiitmise vastu võitlema.

Samal ajal on Valge Maja järjest kõvemini ähvardanud Gröönimaa endale haarata, pendeldades pikka aega Taanile esitatud müüginõudmiste ja hiljutisemate vihjete vahel, et kui saart ära ei müüda, võidakse kasutada jõudu. Trumpi veider käitumine Gröönimaaga seoses on liitlasi poliitiliselt lõhestanud ning tekitanud de facto ja de iure kahju nii NATO-le kui ka EL-ile. Säärases olukorras oleks tahet, suutlikkust ja usaldust omavatel riikidel soovitatav tugevdada NATO-t täiendavat Euroopa sammast – sellist sammast, mille saaks kohe käiku lasta USA-ga koos töötamiseks, kui see on võimalik, ja autonoomselt tegutsemiseks, kui see on vajalik.

Reaktsioon

Trumpi administratsiooni ähvardused Gröönimaa „vallutada“ ei ole kooskõlas NATO sisemise loogikaga, mille järgi tuleb liikmesriikide suveräänsusest lugu pidada. Need lähevad vastuollu põhimõttega, et kollektiivse julgeoleku saavutamiseks ei kasuta liitlased üksteise sundimist, vaid koostööd, ja seega õõnestavad need usaldust alliansi sees. Lisaks aga ei põhine USA presidendi julgeolekualased väited faktidel, vaid oletustel. Gröönimaa ei ole Vene ega Hiina sõjalaevadest sisse piiratud. Ja Taani on olnud nõus arutama Arktika julgeolekut ja laskma USA vägede hulka sellel strateegilise tähtsusega saarel suurendada, sealjuures ise samuti oma sõjalisi investeeringuid kasvatades – Trump on aga Taanit selle peale ainult naeruvääristanud.

NATO on seni kinnitanud, et tema ülesanne on tagada kollektiivne julgeolek, s.t ka USA julgeolek. NATO peasekretär on rõhutanud, et allianss pakub USA-le, Taanile ja teistele liitlastele täiuslikku platvormi Arktika julgeoleku laiemaks arutamiseks. Kui vaid Washington seda ka heauskselt kasutaks!

Euroopa vastus on olnud aeglane ja killustunud, mis osalt tuleneb sellest, et alguses ei tahtnud Taani seda teemat EL-i päevakorda võtta. Kui jätta kõrvale käputäie EL-i liikmesriikide, väikse rühma moodustavate Põhjamaadest liitlaste ja EL-i institutsioonide liidrite sõnavõtud rahvusvahelise õiguse, Taani suveräänsuse ja enesemääramise kaitseks, on ulatuslikum arutelu EL-i liikmesriikide vahel praegu alles algamas.

Mõned kommentaatorid on kirglikult üles kutsunud Euroopa valitsusi loobuma Trumpi suhtes järeleandlikkusest ja ilmutama mõningast karmust. Näiteks tuleks ähvardada sulgeda USA sõjaväe baasid Euroopas, keelata USA valitsuse võlakirjade ostmine või kehtestada piirangud tehnoloogia abil rikastunud „omadest jopedest“ oligarhide mõjujõule EL-is ja valusad tollid teatud kaupadele, mida Ameerikal on Euroopalt vaja saada.

Siiski on tõenäoline, et sisemine lõhestatus hoiab EL-i tagasi teatamast, et ta võib muuta Gröönimaa avantüüri Ameerika jaoks kulukamaks, kui jätta siinkohal kõrvale võib-olla riigiülese pädevuse alla kuuluvad valdkonnad. Mõned liikmesriigid näitavad Taani hädade suhtes välja vähe solidaarsust. Kuigi teised on sõnades justkui väljendanud Taanile toetust, on Euroopa riikide valitsused üldiselt Trumpi suhtes omaks võtnud „strateegilise anumise“ poliitika, et kaitsta üht olulisemaks peetavat eesmärki – USA toetust Ukrainale –, mis on seni mõningal määral ka õnnestunud.

Kas EL ilmutab karmust?

Praegustes poliitilistes oludes on seega vägagi ebatõenäoline, et EL viiks USA sõjalise sekkumise heidutuseks kohale oma väed, nagu aasta eest vihjas EL-i sõjalise komitee esimees.

Samuti on väheusutav, et USA vägede ülemjuhataja vaenulik keelekasutus kujutab endast piisavat õiguslikku alust, et läheks käiku EL-i vastastikuse abi klausel (EL-i lepingu artikli 42 lõige 7): lõppude lõpuks ei ole Taani veel langenud „oma territooriumil relvastatud kallaletungi ohvriks“. Riigi vastu jõu kasutamisel käivitub ius ad bellum’i järgi ÜRO harta artikli 51 enesekaitse säte, millega kooskõlas rakendatakse EL-i lepingu artikli 42 lõiget 7.

Kuigi rünnak võib hõlmata küber- ja muid varjatud operatsioone, peab õiguslike tingimuste täitmiseks lisanduma neile traditsiooniline sõjaline tegevus. Võib väita, et see ei kujuta endast USA „relvastatud kallaletungi“ Taanile, kui hübriiddiplomaatiat kombineeritakse väikese, 150-pealise roteeruva väeüksuse kohaloluga vastavalt bilateraalsete ja NATO vägede staatuse lepingutele, mida ei ole ühepoolselt muudetud.

Gröönimaa autonoomia ei vähenda Taani õigusi, mis tulenevad EL-i lepingu artikli 42 lõikest 7. Sama lepingu artikli 52 lõike 1 alusel kohaldatakse aluslepinguid sisuliselt kogu liikmesriikide territooriumil. Ehkki EL-i toimimise lepingu artikkel 355 kehtestab selle põhimõtte erandid, vähendades viimati mainitud lepingu geograafilist kohaldamisala, jääb eraldi EL-i lepingus käsitletud ühise välis- ja julgeolekupoliitika (ÜVJP) valdkond territoriaalse erandi raamest välja.

Isegi kui praktikas on Gröönimaa kaasatus välissuhetesse kasvanud pärast seda, kui saar sai Taanilt 1979. aastal kohaliku valitsuse ja peaaegu lahkus Euroopa ühendustest 1985. aastal, säilitas saar EL-i õiguse järgi endiselt „ülemereterritooriumi“ staatuse ning Taani vastutas edasi kogu kuningriigi välis-, kaitse- ja julgeolekupoliitika eest vastavalt 4. peatükile 2009. aasta isevalitsuse seaduses, mis võeti vastu pärast seda, kui 75% gröönimaalastest toetas autonoomia kohta korraldatud rahvahääletusel omavalitsuse laiendamist.

Ehkki artikli 42 lõike 7 rakendumiseks ei ole vaja vastu võtta ametlikku otsust ega nõukogu järeldusi, on EL-i vastastikuse abi klausel täielikult valitsustevahelise olemusega.

USA sõjaväe aktiivne Gröönimaa-vastane tegevus ületaks EL-i juriidilise künnise, mille peale käivitub EL-i lepingu artikli 42 lõige 7, kuid samas süvendaks see, nagu juhtus ka 2003. aastal Iraagi puhul, EL-i liikmesriikide vahel olemasolevaid lõhesid. Ehkki selle lõike rakendumiseks ei ole vaja vastu võtta ametlikku otsust ega nõukogu järeldusi, on EL-i vastastikuse abi klausel (sarnaselt Washingtoni lepingu artikliga 5) täielikult valitsustevahelise olemusega. Klausel on liikmesriikide jaoks siduv ega hõlma ühegi pädevuse üleandmist EL-i institutsioonidele.

Kui Prantsusmaa rakendas 2015. aasta terrorirünnakutega seoses nimetatud klauslit, eelistasid nad hoida EL-i institutsioonide kaasatust minimaalsena ja seda nii kogu mehhanismi käivitamise ajal kui ka operatsioonilisel tasandil. See ei tähenda, et Taani ei saaks talle osutatava abi puhul arvestada EL-i toetuse ja koordineerimisega igal juhul, kui sellest on kasu ja kui seda on vaja. Vastastikuse abi klausli käivitamisega ei kaasne aga iseenesest ühegi EL-i artikli 43 lõikele 1 vastava tsiviilmissiooni või sõjalise operatsiooni alustamist, isegi kui seda klauslit rakendatakse niisuguses õiguslikus kontekstis (s.t selle aluslepingu osa raames, mis puudutab ÜJVP-d), mis näeb ette EL-i suurema kaasatuse.

Kui aga pidada silmas praegust poliitilist olukorda EL-i sees, viiks EL-i lepingu artikli 42 lõike 7 rakendamine tõenäoliselt eelkõige sümboolsete toetusavaldusteni. Ehkki nimetatud klausel võimaldab arvestada mõnede liikmesriikide neutraalsusega, ei ole välistatud seegi, et mõnede teiste liimesriikide valitsused, kes ei tunne tugevamat poliitilist kokkukuuluvust EL-i endaga, vaid liidu vastastega, võiksid selle õiguslikult siduva kohustuse täitmisest loobuda.

Kui hinnangute andmisel lähtuda kasvõi sellest, kuidas on edenenud Ukrainale julgeolekutagatiste pakkumine, võiks küünikule andestada arvamuse, et kui EL-il – ühel blokil – on vaja omaenda tulevasele liikmesriigile sõjaliste garantiide andmisel toetuda tahtekoalitsioonile, millesse kuulub sellest blokist lahkunud riik (Suurbritannia), kaks korda selle blokiga liitumise vastu hääletanud riik (Norra) ning Kreekaga sõjalises vastasseisus olnud ja praegu osa Küprosest okupeeriv riik (Türgi), siis kõlavad EL-i vastastikuse abi klauslil põhinevad lubadused tõepoolest õõnsalt.

NATO lõpp?

On küll tõsi, et EL-i lepingu artikli 42 lõige 7 võimaldab ühel liikmesriigil paluda teistelt liikmesriikidelt abi sellise relvastatud kallaletungi korral, mille on algatanud NATO liige, aga EL-is langetavad 23 liikmesriiki sisulisi julgeoleku- ja kaitsealaseid otsuseid ikkagi NATO-t silmas pidades.

Samas kui asjad lähevad tõesti käest ära ja USA annekteerib Gröönimaa, kasutades korraga sõjalist bravuuri ja hübriidvahendeid, avaldaks see NATO-le väga tõsist mõju. Allians ei oleks võimeline sellisele sammule reageerima, kuna NATO sõjaline tegevus tuleb heaks kiita ühehäälselt ja USA-l on liikmena alliansis täita võtmeroll.

USA Gröönimaa-vastane tegevus ei tähendaks tõenäoliselt NATO silmapilkset surma, nagu on väitnud Taani peaminister Mette Frederiksen. Mõistagi on temal ja ka teistel vaja ennetava meetmena osutada väga kõrgele hinnale, mida selle eest tuleks maksta Trumpi administratsioonil, mis näib eelistavat olukorda eskaleerida. NATO lõpp oleks aga enneolematu ja ohtlik nii Euroopa kui ka USA enda jaoks.

USA Gröönimaa-vastane tegevus ei tähendaks tõenäoliselt NATO silmapilkset surma, nagu on väitnud Taani peaminister Mette Frederiksen.

Seni, kuni Euroopa pealinnades usutakse edasi, et demokraatia jääb Ameerika Ühendriikides püsima ning et endiselt on lähitulevikus lootust sealse administratsiooni väljavahetumisele, mis omakorda tooks kaasa muutuse USA Euroopa-poliitikas, ei oleks Euroopa liitlaste huvides kuulutada NATO lõppenuks.

Alliansi sees toimunud vallutussõja saaks hiljem tembeldada kohutavaks, andestamatuks kõrvalekaldeks. Ei maksa unustada, et Suurbritannia ja Island olid nn tursasõdade ajal 1950ndatest 1970ndateni vaenujalal ning et pärast Põhja-Küprose vallutamist 1974. aastal ja edasist okupeerimist on Türgi ja Kreeka juba ammu olnud „peaaegu sõjas“.

Euroopa sammas

Nii kaua, kuni USA oma kurssi ei muuda, tekitatakse nii NATO-le kui ka EL-ile de facto ja de iure kahju. Trumpi jaoks ei ole sugugi harjumatu muuta poliitiliste algatuste suhtes meelt, kui mõni avantüür kipub minema liiga kulukaks, aga seni, kuni ta ei vähenda oma nõudmisi või ei loobu täiesti oma sihist, jääb püsima ka Gröönimaad, Taanit, NATO-t ja EL-i ähvardav oht.

Säärases olukorras oleks tahet, suutlikkust ja usaldust omavatel riikidel soovitatav tugevdada Euroopa sammast, mis ei jääks NATO sisse, vaid väljapoole, et seda täiendada – sammast, mille saaks kohe käiku lasta USA-ga koos töötamiseks, kui see on võimalik, ja autonoomselt tegutsemiseks, kui see on vajalik.

Need riigid võiksid paigutada Gröönimaale heidutusväe, kasutades näiteks Suurbritannia ja Skandinaavia ühendekspeditsiooniväge või viite riiki hõlmavat Põhjamaade kaitsekoostöö formaati. Euroopa armeekorpus ja Euroopa lennutranspordi juhtimissüsteem on silmatorkavad näited vabatahtlikest kokkulepetest, mis täiendavad riikide relvajõudude vahelist koostööd, mille jaoks on loodud multilateraalne peakorter ja sõjaline juhtimisstrukuur.

Need EL-i liikemsriigid ja Põhjamaadest liitlased, kes on väljendanud Taanile toetust, ei tohiks viivitada minilateraalsete julgeolekualaste kokkulepete sõlmimise ja tugevdamisega, et tekkinud tühimikku täita. Teel „virvarrist faalanksini“ on keskse tähtsusega see, kuidas muuta minilateraalsus strateegiaks.