Euroopa majandus- ja rahaliit: kuidas edasi?

Ühe riigi majanduspoliitika ja eelarvedistsipliin ei ole ainult selle riigi siseasi, kui on tegemist Euroopa Liidu ja euroala liikmega. Ühtse siseturu ja ühisraha tingimustes mõjutavad ühe riigi majandus- ja eelarvepoliitilised otsused olulisel määral ka teisi riike. Seepärast on loodud Euroopa Liidu majandus- ja eelarvepoliitika koordinatsioon, mille eesmärk on avastada, ennetada ja korrigeerida liikmesriikide ja terve ELi majandusarengule ohtlikke trende, mis takistavad majanduskasvu ja võivad ohustada terve ELi majandust ning euroala stabiilsust.

Euroopa kiiremat majanduskasvu takistab täna paljude riikide liiga suur võlakoorem, mis ei jäta riikidele piisavalt vahendeid majandust edasi viivateks investeeringuteks. Lisaks on maailma suuruselt teise majanduse suuremateks probleemideks madal tootlikkus, liialt tagasihoidlikud investeeringud innovatsiooni ja arendustegevusse, kapitali kättesaadavus eriti alustavatele ja väikeettevõtetele, vananev rahvastik ja kõrge tööpuudus.

Jean-Claude Junckeri juhitud Euroopa Komisjoni majanduspoliitika põhineb kolmel sambal, mis on majanduse stabiilseks ja jätkusuutlikuks arenguks ühtviisi tähtsad ning täiendavad üksteist. Need on majanduskasvu soodustavad struktuursed reformid, vastutustundlik rahanduspoliitika ja investeeringute soodustamine. Neist kaks esimest on olnud ELi prioriteetideks juba pikemat aega, kuid investeeringute samba lisamine tulenes vajadusest kriisist taastuvale majandusele investeeringute abil rohkem hoogu anda.

Majanduspoliitikat koordineeritakse ELis alates 2010. aastast Euroopa semestri protsessiga, mis hõlmab endas nii eelarvepoliitikat kui ka struktuurireforme ja majanduspoliitikat laiemalt. Protsessi peamiseks tööriistaks on ühiselt kokkulepitud prioriteedid ja eesmärgid ning iga-aastased riigipõhised poliitikasoovitused Euroopa Komisjonilt, millele annavad oma heakskiidu liikmesriikide peaministrid . Nendest soovitustest peaksid riigid oma järgneva aasta tegevuste ja eelarve planeerimisel lähtuma ning saavutatud tulemustest riikliku konkurentsivõime kava vahendusel raporteerima. Majandus- ja rahaliidus osalevad Euroopa Liidu riigid esitavad Euroopa Komisjonile igal aastal lisaks stabiilsusprogrammi, mis annab ülevaate riigi eelarve- ja majanduspoliitika valikutest.

Viimastel aastatel on Euroopa semestri protsessi oluliselt lihtsustatud ja paremini fokuseeritud, keskendudes ainult kõige olulisematele prioriteetidele. Poliitikasoovituste arv ja nende sisu varieerub riigiti ning sõltub paljuski sellest, kui suurte majandusprobleemidega riik silmitsi seisab. Nii sisaldavad eelarve- ja makromajanduslike probleemidega riikide soovitused detailseid poliitikameetmeid koos tähtaegadega, samas kui korras riigirahanduse ja suuremate probleemideta riikidele antavad soovitused on lühikesed ja keskenduvad eelkõige struktuurireformidele. Viimaste hulka kuulub ka Eesti, kes ühena vähestest ELi riikidest pole senini olnud ei ülemäärase eelarvedefitsiidi ega makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse osaline. Selle aasta mais andis Euroopa Komisjon Eestile näiteks ainult kaks poliitikasoovitust, milles soovitati haldusreformi kaasabil parandada kohaliku tasandi avalike teenuste kvaliteeti ja kättesaadavust, vähendada soolist palgalõhet ning suurendada erainvesteeringuid teadus- ja arendustegevusse eesmärgiga tõsta tootlikkust. Samas on hulk riike, kes said näiteks viis soovitust, mis sisaldasid konkreetseid tähtajalisi meetmeid erinevates poliitikavaldkondades.

Selle aasta mais andis Euroopa Komisjon Eestile näiteks ainult kaks poliitikasoovitust, milles soovitati haldusreformi kaasabil parandada kohaliku tasandi avalike teenuste kvaliteeti ja kättesaadavust, vähendada soolist palgalõhet ning suurendada erainvesteeringuid teadus- ja arendustegevusse eesmärgiga tõsta tootlikkust. Samas on hulk riike, kes said näiteks viis soovitust, mis sisaldasid konkreetseid tähtajalisi meetmeid erinevates poliitikavaldkondades.

Selle aasta poliitikasoovitustes domineeris kõige sagedasema teemana endiselt eelarvepoliitika ja riigivõla vähendamisega seonduv. Tähelepanuväärne on fakt, et ainult kolm riiki 28st ei saanud selleteemalist soovitust, nende hulgas olid lisaks Eestile veel Luksemburg ja Rootsi.

Soovitused näitavad küll kätte iga riigi peamised majanduslikud kitsaskohad, kuid kas riigid neid soovitusi ka täidavad? Et soovitused on kvalitatiivset laadi ja riigi spetsiifikat arvestavad, siis on siin suhteliselt keeruline riikide edusamme võrrelda. Iga-aastastes riigiaruannetes analüüsib Euroopa Komisjon riikide arenguid soovitustes kajastatud valdkondades ja hindab, kas ja kuivõrd on soovituse täitmiseks samme astutud.

Euroopa Parlament koostas 2015. aastal ülevaate soovituste täitmisest liikmesriikide poolt ning järeldas, et kuus protsenti kõikidest ELi riikidele antud soovitustest on täielikult täidetud, 45 protsenti soovitusi on osaliselt täidetud ning 49 protsendi soovituste osas on edusammud kas väga väikesed või pole neid üldse.¹ Siiski ei saa neid protsente võtta päris absoluutsena, sest riikidele soovitatud majandusreformid on reeglina keerukad ja nende tulemused võtavad üldjuhul aega rohkem kui üks aasta. Seetõttu hinnatakse paljusid soovitusi osaliselt täidetuks, see tähendab aga, et riik on võtnud õige kursi ja alustanud reformidega, mis võib tähendada vajalike seaduste valmimist, rakendusmehhanismide loomist jne.

Majanduse struktuurireformid on eelkõige riigi enda huvides, et edendada majanduskasvu, luua töökohti ja vähendada eelarvekulusid. Seega on oluline reformide elluviimise tempot terves ELis kiirendada ja võtta ette ka esmapilgul keerulisena tunduvad majandusreformid.

Eesmärgiks on vastutustundlik eelarvepoliitika

Euroalaga liitumine tähendab riigi jaoks kohustust järgida tasakaalustatud eelarvepoliitikat. Juba aastal 1992 lepiti Maastrichti lepingus kokku, et ELi riikide riigieelarve puudujääk ei tohi ületada kolme protsenti sisemajanduse koguproduktist (SKP) ja valitsussektori võlg ei peaks ületama 60 protsenti SKPst. Need kaks piirmäära on tuntud ka Maastrichti kriteeriumide nime all. Vältimaks vastutustundetu eelarvepoliitika negatiivset mõju ühisrahale ja hinnastabiilsusele loodi aastal 1997 stabiilsuse ja kasvu pakt, mis paneb aluse riikide eelarve- ja majanduspoliitika koordineerimisele ja nimetatud kahe kriteeriumi täitmisele. Pakti eesmärk on saavutada liikmesriikide eelarvedistsipliin. Pakti järgi peavad liikmesriigid seadma eesmärgiks saavutada tasakaalulähedane või ülejäägiga valitsussektori eelarve. See eesmärk aitab riikidel paremini reageerida majanduse tsüklilistele muutustele.

Majanduskriisi ajal karmistati eelarvekoordinatsiooni veelgi: euroala riikidele tehti kohustuseks esitada oma riigieelarve eelnõu enne vastuvõtmist Euroopa Komisjonile analüüsimiseks, et ennetada eelarvereeglite rikkumist. Seati sisse karmimad sanktsioonid ja isegi trahvid riikidele, kes eelarvekriteeriumidest kinni ei pea. Samuti loodi võimalus peatada struktuurivahendite maksed riigile juhul, kui riigi rahandust kontrolli alla ei saada. Lisaks loodi Euroopa stabiilsusmehhanism, mis võimaldab raskustesse sattunud riigile kiiresti abi pakkuda.

Selle aasta poliitikasoovitustes domineeris kõige sagedasema teemana endiselt eelarvepoliitika ja riigivõla vähendamisega seonduv. Tähelepanuväärne on fakt, et ainult kolm riiki 28st ei saanud selleteemalist soovitust, nende hulgas olid lisaks Eestile veel Luksemburg ja Rootsi.

Mis saab siis, kui riik ei täida stabiilsuse ja kasvu paktis seatud kriteeriume? Eelarvereeglitest mitte kinni pidavate riikide suhtes kohaldatakse ülemäärase eelarvepuudujäägi menetlust, millega tehakse riigile detailsed ettekirjutused ja tegevuskava, et eelarvepuudujääki vähendada ja eelarvepositsioon kehtestatud reeglitega vastavusse viia. Halvemal juhul on ette nähtud ka sanktsioonid ja rahaline trahv, mis võib ulatuda kuni 0,5 protsendini riigi SKPst. Trahve siiski ühegi riigi suhtes veel kohaldatud ei ole. Majanduskriisi haripunktis 2010–2011 aastal oli ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluses kogunisti 24 ELi riiki. Tänase seisuga on ülemäärase puudujäägi menetluses veel alles kuus riiki, kui võtta arvesse Euroopa Komisjoni viimased, selle aasta maikuus tehtud otsuseid. Need kuus riiki, kes peavad veel eelarvereeglite täitmiseks pingutama, on Kreeka, Prantsusmaa, Portugal, Hispaania, Horvaatia ja Ühendkuningriik.

Majandus- ja rahaliit on viimase paarikümne aasta jooksul pidevalt täiustunud ja eriti jõudsalt tõhustati rahaliidu mängureegleid viimase majanduskriisi ajal. Siiski andis hiljutine majanduskriis selge õppetunni – olemasolevad eelarvereeglid ja majanduskoordinatsiooni süsteem ei olnud piisavad kriisi ennetamiseks ja kriisi mõjudega toimetulemiseks. Kui ELi keskmine võlakoormus oli enne viimast majandus- ja finantskriisi 60 protsendi piirimail sisemajanduse koguproduktist, siis alates 2009. aastast hakkas see hüppeliselt suurenema ja on täna 85 protsendi juures SKPst, ületades oluliselt stabiilsuse ja kasvu paktis seatud 60 protsendi piiri. Sealjuures on näiteks Kreeka võlatase 177 protsenti ja Portugalil 132 protsenti riigi SKPst, samas Eesti võlatase jääb alla 10 protsendi.

Seega on ELi majandus- ja rahaliit justkui maja, mida on ehitatud juba mitu aastakümmet, kuid mis pole ikka veel valmis. Tormiste ilmadega kindlustati maja seinu ja lapiti katust, kuid pikaajaliseks püsimiseks vajab tugevdamist hoopis vundament. Mida siis teha, et majandus- ja rahaliit paremini toimiks?

Majandus- ja rahaliidu lõpuleviimine

2015. aasta juunis valmis Euroopa Komisjoni presidendi Jean-Claude Junckeri, ELi Nõukogu eesistuja Donald Tuski, eurogrupi esimehe Jeroen Dijsselbloemi, Euroopa Keskpanga presidendi Mario Draghi ja Euroopa Parlamendi presidendi Martin Schulzi koostööna nn viie presidendi raport, mis näitab kätte visiooni, millises suunas peaks ELi majandus- ja rahaliit liikuma. Raporti kohaselt on arenguid vaja neljas suunas korraga:

Esiteks tuleb tegutseda tõelise majandusliidu loomise nimel, et iga riigi majanduse struktuur aitaks kaasa ta õitsengule rahaliidu raames. Teiseks tuleb tegutseda rahandusliidu loomise nimel, et tagada ühisraha stabiilsus kogu Euroopa rahaliidu ulatuses ja suurendada riskide jagamist erasektoriga. Selleks tuleb lõpule viia pangandusliidu loomine ja kiirendada

kapitaliturgude liidu arengut. Kolmandaks tuleb tegutseda fiskaalliidu loomise nimel, et tagada rahanduse jätkusuutlikkus ja stabiilsus. Neljandaks tuleb tegutseda poliitilise liidu loomise nimel. Poliitiline liit moodustab aluse, millel põhineb kõik eelnev, sest sellega tagatakse tõeline demokraatlik aruandekohustus, legitiimsus ja institutsioonide tugevdamine.²

Majandus- ja rahaliidu tuleviku aruteludes on esile kerkinud kaks läbivat teemat.

Esiteks, kas paremat eelarvedistsipliini aitaks saavutada reeglitepõhine koostöö või tsentraalselt juhitud eelarvepoliitika? Euroopa Liidu eripäraks on asjaolu, et kasutusel on ühisraha ja rahapoliitika on keskselt juhitud, kuid eelarve- ja majanduspoliitika on liikmesriikide pädevuses. Senini on eelarve- ja majanduspoliitikat juhitud riikidevahelise poliitikate koordineerimise ja ühtsetel reeglitel põhineva koostöö kaudu. See meetod on saanud sageli kriitikat eelarvereeglite keerukuse ja kohati mitmeti tõlgendatavuse tõttu. Lisaks on ette heidetud seda, et reegleid ei rakendata ühtemoodi kõikidele riikidele.

Eelarvereeglitest mitte kinni pidavate riikide suhtes kohaldatakse ülemäärase eelarvepuudujäägi menetlust, millega tehakse riigile detailsed ettekirjutused ja tegevuskava, et eelarvepuudujääki vähendada ja eelarvepositsioon kehtestatud reeglitega vastavusse viia. Halvemal juhul on ette nähtud ka sanktsioonid ja rahaline trahv, mis võib ulatuda kuni 0,5 protsendini riigi SKPst.

Vastutustundlik eelarvepoliitika on ELi riikide ühistes huvides, sest see aitab toime tulla majanduslike šokkide ja võimalike järgnevate kriisidega ning toetab majanduse kiiremat kriisist taastumist. Seepärast on oluline, et tekiks kogu euroala hõlmav makromajanduslik stabiliseerimismehhanism, mis aitab ühiselt leevendada majanduslikke šokke. Tsentraalselt juhitud eelarvepoliitika ehk nn euroala rahandusministeerium võimaldaks paremat eelarvedistsipliini, tõhusamat järelevalvet ja läbipaistvamat eelarvepoliitikat, mis aitab kriisidega paremini toime tulla, kui iga riik üksikuna seda suudaks. See tähendab liikmesriikidele senisest suuremas ulatuses oma eelarvepoliitilisest suveräänsusest loobumist ning teatud pädevuste delegeerimist ühtsele fiskaalliidule, mis on aga ühisraha kasutavate riikide puhul igati loogiline samm.

Teiseks, kuidas suurendada riikide omavastutust ja omanikutunnet struktuursete majandusreformide tegemisel, mille eesmärk on moderniseerida majandust? Senise majandusjuhtimise süsteemi üks suuremaid probleeme on olnud see, et riigid ei võta piisavalt vastutust vajalike reformide elluviimisel, sest need võivad olla ebamugavad huvigruppide vastuseisu tõttu või poliitiliselt keerulised teostada.

Nii ootavad mitmetes riikides juba aastaid oma järge ülivajalikud tööturu, pensionisüsteemi tervishoiu, hariduse, pangandussektori ja muude valdkondade reformid, mis edukalt elluviiduna võiksid panustada majanduskasvu, uute töökohtade loomisesse ja riigi konkurentsivõimet tõsta.

Tugevama majandusliidu saavutamiseks on oluline, et euroala riikide vahel toimuks kiirem lähenemine ja elatustaseme ning majandusliku võimekuse ühtlustumine. Nagu ütles Euroopa Komisjoni president Jean-Claude Juncker oma majanduspoliitilist programmi tutvustades: „Ma tahan jätkata meie majandus- ja rahaliidu reformidega, et säilitada meie ühisraha stabiilsust ja lähendada ühisraha jagavate liikmesriikide majandus-, eelarve- ja tööturupoliitikaid.” Oluline on, et kõik liikmesriigid teostaksid mõistlikku majanduspoliitikat, kasutades maksimaalselt ära ühtse siseturu võimalusi, suurendades investeeringuid ning reformides ajale jalgu jäänud poliitikaid ja struktuure.

Viie presidendi raporti kohaselt viiakse majandus- ja rahaliidu edasiarendamine ellu kahes etapis. Esimene etapp on juba käimas ja see hõlmab tegevusi olemasolevate ELi aluslepingute raames. Näiteks juba välja pakutud Euroopa hoiuste tagamise skeem, pangandusliidu lõpuleviimine ning kapitaliturgude liidu loomine. Teine etapp, millega on kavas luua euroala ühtne makromajanduslik stabiliseerimismehhanism ja fiskaalliit, eeldab muuhulgas muudatusi juriidilises raamistikus ja aluslepetes. Mõlemad etapid peaksid olema lõpule viidud hiljemalt aastaks 2025.

Praegu on kõigis liikmesriikides neil teemadel käimas arutelud ja positsioonide kujundamine. 2017. aasta kevadeks plaanib Euroopa Komisjon lähtuvalt liikmesriikide seisukohtadest avaldada nn valge paberi, kus esitatakse juba konkreetsed sammud majandus- ja rahaliidu tugevdamiseks koos ajakavaga.

Majandus- ja rahaliidu tugevdamine ei ole eesmärk iseenesest, vaid pigem vahend, mis aitab Euroopa Liidul paremini toime tulla majanduse ülemaailmsete probleemidega ja suurendab lõpptulemusena Euroopa majanduslikku konkurentsivõimet ning kõigi Euroopa inimeste heaolu. Kokkuvõttes on maja vundamendi tugevdamiseks erinevaid võimalusi, kuid üks on selge – majandus- ja rahaliidu vundament vajab tugevdamist, et maja püsiks veel pikalt ning pakuks kaitset tulevaste majandustormide eest.

Artikkel väljendab autori isiklikku arvamust.