november 14, 2019

Euroopa Liidu kaubanduspoliitika ja Eesti – mis on meie võimalused ja roll?

Caro/Ruffer/Scanpix
Euroopa Komisjon pole kaubanduskõnelustel pelgalt käsutäitja. Pildil Euroopa Komisjoni logo Berlaymonti hoonel Brüsselis.
Euroopa Komisjon pole kaubanduskõnelustel pelgalt käsutäitja. Pildil Euroopa Komisjoni logo Berlaymonti hoonel Brüsselis.

Euroopa Komisjon on võimas instrument kaubandusläbirääkimiste pidamiseks.

Kaubanduspoliitika on riikidele oluline vahend, mis täidab eesmärke nii kodus kui ka piiri taga. Siseriiklikult aitab kaubandus kaasa majanduskasvule ja töökohtade loomisele. Üldistatult on Euroopa Liit keskmisena välja arvutanud, et 70 000 euro väärtuses eksporti tagab ühe töökoha, ja 2017. aastal sõltus sellest 36 miljonit töökohta. Välispoliitiliselt on aga võimalus mõjutada kaubanduspartnerite käitumist. Nii sise- kui ka välispoliitika on praegu tuliste arutelude keskmes, eriti arvestades samme, mida on astunud Hiina – kes, nagu Euroopa Komisjon kevadises teatises1 ütles, on Euroopale samaaegselt nii läbirääkimispartner, koostööpartner, majanduslik konkurent kui ka süsteemne rivaal – nagu ka Ameerika Ühendriigid. Tugev seisukoht nendes ja teistes kaubanduspoliitika küsimustes on ka Euroopa Liidul kui suurimal kaubandusblokil maailmas. 500 miljoni tarbijaga ühisturuna oleme nii suurim importija kui ka eksportija, kelle hoiakuid ei saa ignoreerida ükski kaubanduspartner.

Kuid mida tähendab kaubanduspoliitika riigile, mis on Euroopa Liidu liige? Kas „oma“ kaubanduspoliitikat üldse saabki ajada? Esmapilgul on vastus sellele eitav, kuna kaubanduspoliitika on Euroopa Liidul üks ja ühtne. Teisiti oleks väga keeruline tagada Euroopa Liidu alustalaks oleva ühisturu toimimist, mis toetub tolliliidule ja võrdsele kohtlemisele. Seetõttu on ühtne kaubanduspoliitika Euroopa Liidu ainupädevuses juba 1958. aastal jõustunud Rooma lepinguga, millega loodi Euroopa Majandusühendus. Rooma lepingu artikkel 113 tegi loodavale komisjonile ülesandeks pidada kolmandate riikidega kaubandusläbirääkimisi ja ka vajadusel kaitsta ühisturgu – näiteks olukorras, kus kolmas riik ekspordib kaupa alla omahinna (nn dumping). Sama on tänapäeval kirjas ka Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklis 207, olles leidnud uue asukoha samas peatükis koos teiste Euroopa Liidu välistegevustega. Arvestades kaubanduslepingute keerulisemaks muutumist on lisatud viide, et ühine kaubanduspoliitika rajaneb ühtsetel põhimõtetel lisaks kaupade liikumisele ka teenustes, intellektuaalomandi kaubandusaspektides ja välismaistes otseinvesteeringutes.

Praktikas tähendab see, et Euroopa Liidu riigid on loobunud kolmandate riikidega omal käel kaubandusläbirääkimiste pidamisest ja seisukohtade esitamisest Maailma Kaubandusorganisatsioonis (WTO). Ühtne kaubanduspoliitika tõi Eesti jaoks Euroopa Liiduga liitudes nii silmaga nähtavaid kui ka õiguslikult tuntavaid mõjusid. Visuaalselt tähendas see, et 2004. aasta mais ei istunud Eesti diplomaat enam WTOs tavapärasele kohale tähestiku järjekorras, vaid võttis oma sildi kaenlasse ja kõndis saali otsa, kus Euroopa Liidu riigid koos komisjoniga istuvad ühes grupis. Ja sellest päevast pole Eesti WTOs sõna võtnud (mõningate eranditega), kuna kokkulepitult kõneleb Euroopa Liidu nimel komisjon. Loomulikult oleme edasi täieõiguslik selle rahvusvahelise organisatsiooni liige ja seega on igati põhjust tähistada meie 20. liikmeksoleku aastat, aga näiteks ÜROs sellisel kujul asjad meie jaoks ei muutunud. Õiguslik muutus oli kõige suurem Eesti sõlmitud kahepoolsete kaubanduslepingute jaoks – need tuli tühistada –, kuna meie kaubandussuhted hakkasid põhinema nende riikide Euroopa Liiduga sõlmitud lepingutel. Õiguslikke muudatusi oli loomulikult ka WTOs, kus Eesti kohustused tuli viia kooskõlla tingimustega, mille Euroopa Liit, kes on lisaks liikmesriikidele ka eraldi WTO liige, oli omale läbi rääkinud. Muuhulgas tähendas see, et tõsta tuli mitmeid tollitariife, mida Eesti oli liberaalse kaubanduspoliitika vaimus WTOs fikseerinud.

See ei olnud aga kaugeltki mitte „must päev“ Eesti kaubanduspoliitikale ja Eesti ettevõtjate ning tarbijate jaoks. Saime päevapealt osaks palju suuremast ja globaalsemast mängust, kui oli seni olnud Eesti kaubanduspoliitika haare. Esiteks hakkas meie heaks töötama üks võimsamaid kaubandusläbirääkimiste meeskondi maailmas, mida juhib Euroopa Liidu kaubandusvolinik ja mille tugitala on Euroopa Komisjoni kaubanduse peadirektoraat (DG Trade). Peale Euroopa Liidu on vahest vaid Ameerika Ühendriikide ametkond võimeline pidama paralleelselt mitmeid täiemahulisi kahepoolseid ja multilateraalseid kaubanduskõnelusi. Selle tulemusena on Euroopa Liidul maailma kõige laiaulatuslikum kahepoolsete kaubanduslepingute võrgustik (41 lepingut, mis hõlmavad 72 riiki) ja ka multilateraalsetel kaubanduskõnelustel WTOs on Euroopa Liit juhtrollis. Teisalt saime osaks 500 miljoni tarbijaga turust, mis on põimitud paljudesse üleilmsetesse tarneahelatesse. Piltlikult kõik kauplevad meiega, mistõttu ei saa keegi Euroopa Liitu kaubandusblokina ignoreerida. See aitab paremini täita peamisi kaubanduspoliitika eesmärke: mitmekesisem import ja ligipääs toorainele, paremad tingimused ekspordile ja oma väärtuste ning standardite levitamine.

Järelikult tuleb hoopis küsida, milline on Euroopa Liidu riigi võimalus ühtset kaubanduspoliitikat kujundada? Päris suur. Mõistetavalt ei andnud liikmesriigid olulist poliitikavaldkonda lihtsalt ära komisjonile, kes siis oma parima äranägemise järgi toimetada võiks. Komisjon ei saa kaubanduskõnelusi alustada ega lõpetada ilma liikmesriikide nõusolekuta. Viimases on tänapäeval oluline roll kaasotsustajana ka Euroopa Parlamendil. Lisaks sellele suunavad liikmesriigid komisjoni ka kõneluste käigus. Enne läbirääkimiste voorule minekut annab komisjon liikmesriikidele aru plaanidest ja taktikast ning tagasi tulles kannab ette tulemustest. Nii on liikmesriikidel olemas ülevaade kõneluste käigust ja võimalus mõjutada asju soovitud suunas vaatamata sellele, et läbirääkimiste laua taga istub Euroopa Liidu poolel komisjon üksinda.

Sellega muutub aga Euroopa Liidu sees toimuv pea sama põnevaks ja pingeliseks kui läbirääkimised kaubanduspartneriga. On ju liikmesriikidel erinev majandusprofiil, millest tulenevalt ei kattu nn ründehuvid (ehk ekspordisoovid) ega kaitsehuvid (ehk impordi osas tundlikud sektorid). Kuigi ühtse kaubanduspoliitika osas on liikmesriikidel võimalus teha otsuseid kvalifitseeritud häälteenamusega ja näiteks antidumpingu meetmete vallas seda ka kasutatakse, siis läbirääkimiste osas on tava, et kokkulepped peavad reeglina olema ühehäälsed. Isegi juhul kui ühtse hääle leidmine on väga keerukas. Näiteks olukord, kus ühel liikmesriigil on vaja, et kolmas riik langetaks tollitariifi Euroopa päritolu sõiduautodele, säilitamaks tihedas rahvusvahelises konkurentsis oma tööstuse turuosa. Nad on valmis selle eest vastutasuks lubama Euroopa Liidu turule rohkem imporditud loomaliha, mis juhtub olema selle kaubanduspartneri ekspordihuvi. Aga teine liikmesriik, kelle autotööstus pole kuigivõrd antud turust huvitatud, on kategooriliselt vastu suuremale liha impordile, kuna nende põllumehed on kasvava konkurentsi hirmus valmis häälekalt tänavatele tulema.

Milline saab sellises olukorras olla Euroopa Liidu ühtne positsioon, millega komisjon istub läbirääkimiste laua taha? Läbirääkimisi tuleb aga kindlasti pidada, kui Euroopa Liit soovib üleilmselt konkurentsis püsida, ja me soovime, et kaubanduspoliitika annaks oma panuse Euroopa Liidu majanduskasvu ja uute töökohtade loomisse. Eriti arvestades, et hinnanguliselt 90 protsenti tulevasest maailma majanduskasvust leiab aset Euroopa piiride taga, on just kaubandus Euroopa jaoks võimalus sellest osa saada.

Seda võimatuna näivat küsimust lahendab Euroopa Liidu Nõukogu kaubanduspoliitika komitee. Et komitee mandaat pärineb ühtse kaubanduspoliitika artiklist Euroopa Liidu aluslepingus, siis tunti seda algselt artikkel 113 komitee nime all ja Maastrichti ning Lissaboni lepingute vahelisel ajal kutsuti artikkel 133 komiteeks.

Sisu on aga olnud viimased 50 aastat sama: leida kompromissid liikmesriikide lähenemiste vahel ühtsele kaubanduspoliitikale ja anda selle põhjal komisjonile juhtnöörid. Kõige vastuolulisemad küsimused jäävad lahendamiseks liikmesriikide suursaadikutele Coreperis või ministritele välisasjade nõukogus kaubandusministrite formaadis. Euroopa Liidule omaselt võtab protsess aega, lahendused on vahel keerukad ja loomulikult ei puudu ka leerid liikmesriikide hulgas.

Praegusel juhul jookseb veelahe ühelt poolt avatud kaubanduse ja tihedama konkurentsi pooldajate ning teisalt nende vahel, kes seavad esiplaanile turu kaitsmise. Kõigis küsimustes on võimalus kaasa rääkida ka Eestil, kes istub võrdsena teistega laua taga. Ühest küljest tuleb meil seetõttu tegeleda teemadega, mis muidu ei oleks meie huviorbiidis (näiteks kas Itaalia veinide nimetused on Austraalias kaitstud), samas kui teisalt on meil võimalus saada oma huvide taha terve Euroopa Liidu kaal (näiteks kaubandusvaidlustes Venemaaga).

Vältimaks olukorda, et terve Euroopa Liidu kaubanduspoliitika taandub liikmesriikide lehmakauplemisele ja pikaajaline vaade ning strateegia jäävad tagaplaanile, on komisjoni roll siiski suurem kui olla pelgalt käsutäitja. Oma vaate Euroopa Liidu kui terviku huvi osas paneb komisjon kirja kaubanduspoliitika teatises. Viimati 2015. aasta sügisel „Kaubandus kõigile“ pealkirja all avaldatud teatis kordas üle Euroopa Liidu ühtse kaubanduspoliitika alustalad nagu multilateraalsete kaubandusreeglite tähtsus ja avatud kaubanduse olulisus Euroopa Liidu majandusele ning rõhutas teenuste kaubanduse kasvavat rolli.

Aga selle kõrval rõhutas teatis ka kaubanduspoliitika muutumist olukorras, kus tänapäevaste kaubanduslepingute ulatus on tollitariifidest palju laiem, hõlmates teemasid riigihangetest linnade ja valdade tasemel kuni loomatervise reegliteni. Et lepingute mõju ühiskonnale on laiem, siis kasvas loomulikult ka avalikkuse huvi (märksõnadeks TTIP, CETA). Nii seadis komisjon eesmärgiks konsulteerida tihedamalt kodanikuühiskonna ning Euroopa Parlamendiga ja avalikustada rohkem kaubandusläbirääkimiste käigus toimuvat. Tavapäraselt on kaubandusläbirääkimisi peetud suletud uste taga, kuna läbirääkijad soovivad positsioone saladuses hoida, et pakkumiste ja vastupakkumiste mängus saada võimalikult soodsaid tingimusi, andes samal ajal ära võimalikult vähe sellest, mida ollakse tegelikult valmis lauale panema.

Kui tollitariifide üle tingides töötas see mudel väga hästi, siis laiemate lepingute puhul tekkis avalikkuses näiteks kahtlus, kas ei kaubelda nii maha mõnda Euroopa ohutusnõuet või terviseregulatsiooni, mida kolmas riik peab hoopis ebaõiglaseks mittetariifseks tõkkeks pääsule Euroopa Liidu turule. Teatises leidis komisjon, et lisaks arvukatele kinnitustele, et nendes valdkondades järeleandmisi ei tehta, on parim lahendus kahtluste hajutamiseks avalikustada võimalikult palju läbirääkimistel toimuvast.

Vaadates liikmesriikide reaktsioone, oleks ilma komisjoni tõuketa olnud palju raskem selles kokku leppida. Praegu on kaubanduspoliitika peadirektoraadis koostamisel uus teatis, mis väljendab ametisse astuva komisjoni nägemust kaubanduspoliitika tulevikust. Näiteks võib arvata, et multilateraalse kaubandussüsteemi tähtsuse, WTO reformi ja kahepoolsete kaubanduslepingute võrgustiku laiendamise kõrval on selles viimaste Euroopa Parlamendi valimiste valguses olulisel kohal ka seosed kaubanduse, keskkonnapoliitika ja võrdse konkurentsi vahel.

Eesti on Euroopa Liidu ühtsest kaubanduspoliitikast palju võitnud. Kuigi üksi läbi rääkides saaksime olla mõnes küsimuses paindlikumad ja keskenduda vaid oma huvidele, puuduks meil võrreldav kaal ja haare. Saades osa Euroopa Liidu lepingutest on Eesti ettevõtjate ja tarbijate võimalused suuremad, mis ongi kaubanduspoliitika peamine eesmärk.

Kuid Eesti huvi ja panus Euroopa Liidu ühtsesse kaubanduspoliitikasse on suurem kui vaid nimekiri firmade ekspordisoovidest. Arvestades Eesti majanduse avatust (meie kaubavahetuse maht võrdub ligi 75 protsendiga meie SKTst, samas kui Euroopa Liidus keskmiselt on see 45 protsenti) on meie huvides liberaalne kaubandus ja meie hääl kuulub sellele, et Euroopa Liidu ühtne kaubanduspoliitika oleks eeskätt suunatud turgude avamisele ning ekspordi ja võrdsetel võimalustel põhineva konkurentsi suurendamisele. Välisministeeriumi, majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi ja maaeluministeeriumi koostöös seisame selle suuna eest nii kaubanduspoliitika nõukogus kui ka teistes formaatides, kus liikmesriigid suunavad komisjoni tööd ja kujundavad Euroopa Liidu ühtset kaubanduspoliitikat.

Ka selles vallas tegi Eesti väga head tööd Euroopa Liidu eesistumise ajal, kui lisaks kaubandusläbirääkimiste osas kompromisside otsimisele oli meil ka roll leppimaks kokku uus kaubanduse kaitsemeetmete regulatsioon selliselt, et see oleks ajakohane ja ei piiraks kaubandust rohkem kui vaja.

Edaspidi on meil aga mitmel põhjusel vaja veel rohkem pingutada, et meie häält oleks kuulda. Esiteks, kui liberaalse kaubanduse eestkõnelejaks olev Ühendkuningriik Euroopa Liidust lahkub, siis tuleb kõigil sarnaselt mõtlevatel liikmesriikidel senisest enam oma sõna maksma panna. Teiseks, kui oleme olukorras, kus maailmas näib olevat tõusuteel protektsionism ja multilateraalsete kaubandusreeglite eiramine, on vaja reeglitel põhineva vaba kaubanduse eelistest rohkem rääkida. Loomulikult peab Euroopa Liit neile ohtudele vastama, seistes nii oma huvide kui ka meile väga tähtsa multilateraalse kaubandussüsteemi säilitamise eest.

Aga see, kuidas vastata, on valikute küsimus, mille teevad liikmesriigid ja komisjon ühiselt Euroopa Liidu kaubanduspoliitikat kujundades. Meie sõnum on, et (protektsionismi)koletisega võideldes ei tohi ise koletiseks muutuda!

______

1  ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files…