Eesti ja ekspertabi: kuidas Balti tiiger hüppab üle oma varju

Operatsioonid Bosnias, Kosovos, Kongos, Sudaanis, Iraagis, Afganistanis. Katastroofiabi Pakistanis. Möödunud kümnendi ajalehepealkirjad demonstreerivad ilmekalt läänelike institutsioonide ja rahvuslike relvajõudude suutlikkust reageerida kiiresti ja tõhusalt kriisidele nii Euroopas kui ka kaugel väljaspool mandrit. Nüüd, mil täisvalmiduses on ka NATO kiirreageerimisjõud, on see võime juba süsteemne: kuni 25 000 paindliku ja väga kvaliteetse väljaõppega meest on valmis asuma ülesannet täitma viie päevaga. Selleni jõudmine on nõudnud tohutuid investeeringuid ja pingutusi, aga tulemused on muljetavaldavad.

Lääneriikide valitsustel on samas tekkinud raskusi kiire reageerimisega, kui küsimuse all on korraliku valitsemise toetamine üleminekuriikides, seda isegi nii dramaatiliste poliitiliste võimaluste puhul, nagu need avanesid Ukraina oranži revolutsiooni ajal. Miks valitseb nii tugev kontrast? Asi on päris lihtne: Euro-Atlandi kogukond ei ole paigutanud piisavalt ressursse – nii inim-, finants-, ainelisi, info- kui ka organisatsioonilisi – oma süsteemse võimekuse väljaarendamiseks, mis lubaks kiiresti lähetada ja töös hoida vajaliku arvu asjatundjaid vajalikes maades vajaliku aja jooksul. Osaliselt seisab see suutlikkus riikide lepinguliste arengu- või kaitsepartnerite taga, aga kui arvestada avalike lepingute sõlmimise praktikat, siis on enamasti tegemist pikaajaliste projektidega, mida finantseeritakse korralikult. Valitsusepoolsete ekspertide nappus tuleneb tihtipeale bürokraatlikest inimressursside ja eelarvetsüklitest, mille tõttu reageerimiseks kulub kuid või isegi aastaid. Seepärast kipuvad meie väljapoole suunatud ponnistused olema ad hoc ja sõltuvad parajasti õnnekombel kättesaadavatest inim- ja finantsressurssidest. Nii lastakse kaotsi väärtuslikud võimalused, mis avanevad eriti uue valitsuse või reformistide valitsemisaja esimestel, otsustava tähendusega võimukuudel.¹

Me väidame käesolevas artiklis, et võime saata Lääne eksperdid toetama reforme ellu viivaid kohalikke ametnikke on elulise tähtsusega, kuid sageli unarule jäetud julgeolekupoliitika tööriist. Samuti pakume me välja võimalusi, kuidas Euro-Atlandi kogukond, sealhulgas Eesti, saaks oma vastavat suutlikkust süstemaatilisemalt välja arendada ja ära kasutada.

Miks on ekspertide kasutamine tähtis?

Üleilmastumine on sidunud meie õitsengu ja julgeoleku lahutamatult kõigi teiste maailma riikide õitsengu ja julgeolekuga. Nõrgad riigid, mis ei suuda lõimida oma kodanikke ühtsesse poliitilisse ruumi, tagada tõhusalt avalikke teenuseid ja teostada efektiivselt suveräänsust oma territooriumil või institutsioonides, langevad kergesti sisemise õõnestamise ja välise sekkumise ohvriks. Samuti valitseb oht, et neid kasutavad omamoodi turvatsoonidena ära riigiülesed poliitilised ja kuritegelikud organisatsioonid, mis tekitavad piirkondlikku või ülemaailmsetki ebastabiilsust. Nõrkade demokraatlike institutsioonidega ja ebatõhusa julgeolekusektori valitsemisega tugevates riikides valitseb aga oht, et võimule tuleb eliit, mis ei kasuta ressursse mitte kodanike vajaduste rahuldamiseks, vaid sellise riigivõimu loomiseks, mis seab sihiks agressiivse ja ähvardava poliitika. See destabiliseerib teisi riike ning pealegi nõrgestab julgeolekusektori osalemine poliitikas poliitiliste protsesside läbipaistvust, soodustab korruptsiooni ning vähendab sektori enda professionaalsust.

Demokraatlikke institutsioone ei saa eksportida, neid tuleb arendada kohapeal ja lõimida ühiskonda.

Samal ajal on tugevate demokraatlike institutsioonide, tõhusa valitsemise ja asjatundliku avaliku haldusega riigid enamasti palju õitsvamad ja stabiilsemad. Nad ilmutavad suurt ja siirast huvi heanaaberlike suhete ning julgeolekuküsimuste mitmepoolses koostöös lahendamise vastu. Õieti võibki öelda, et ühistes demokraatlikes väärtustes peituv usaldus on kollektiivse julgeoleku nurgakivi.

Demokraatliku riigi tugevdamine tähendab selle institutsioonide tugevdamist, mis ühtlasi tähendab ka nende institutsioonide võime tugevdamist täita oma funktsioone ning tagada avalikud teenused tõhusalt, läbipaistvalt, ühtlaselt ning sõltumata telgitagustest isiklikest või poliitilistest mõjuritest. Aga selliseid institutsioone ei saa eksportida, neid tuleb arendada kohapeal ja lõi­mida ühiskonda, mida nad teenivad ja mille ressursse nad oma töös kasutavad. Siiski on võimalik jagada tänapäeva avaliku sektori juhtimise põhimõtteid, praktikat ja mehhanisme ning kohandada neid kohalike olude ja probleemidega. Just selleks ongi mõeldud eksperdid: nende kaudu seotakse abisaajate maade ametnikud ja eksperdid pikaajaliselt välismaiste ekspertidega, kel on olemas vajalikud teadmised ja kogemused. Pikaajaline koostöö mõjutab ka töökultuuri, soodustab läbipaistvuse süvenemist, teabe jagamist, otsuste langetamise kandepinna laienemist ning delegeerimist – niisiis jooni, mis tugevdavad demokraatlikku valitsemist.

Tsiviiljuhtimise ja demokraatliku valitsemise tugevdamine on eriti tähtis julgeoleku ja kaitse valdkonnas. Nii tagatakse, et julgeoleku- ja kaitseinstitutsioonid tarvitavad oma legitiimset jõu kasutamise monopoli demokraatliku süsteemi kaitsmiseks, mitte aga nõrgestamiseks. See aitab neil institutsioonidel moderniseeruda, et nad tuleksid paremini toime tänapäeva väljakutsetega. Samuti loob see eeltingimused positiivseteks arenguteks teistes valdkondades. Ka aitab see tagada julgeoleku- ja kaitseinstitutsioonidele avalikkuse usalduse ja toetuse, mis on hindamatu väärtusega nende operatiivse tõhususe ja pikaajalise elujõulisuse huvides.

Milline on tõhus ekspertide kasutamine?

Kõige lihtsamalt öeldes on ekspertide töö tõhus ja tulemuslik siis, kui sellega saavutatakse kohalike ametnike ja välismaiste ekspertide selline koostöö, mis võimaldab edasi anda kogemusi, teadmisi ja töömeetodeid. Kohalikud ametnikud vajavad oma tööks piisavat kogemust ja institutsionaalset võimu, samuti kõrgema juhtkonna toetust või vähemalt tegutsemisluba. Välisekspertidel on vaja rohkem kui akadeemilist tunnustust: neil peab olema ka praktiline töökogemus ning ideaalis peaksid nad olema tuttavad selliste probleemidega, millega seisavad silmitsi nende kohalikud partnerid. Mõlemal poolel peavad olema sellised isikuomadused, mis aitavad luua tõhusa partnerluse, sealjuures on väga kasulik ühise keele olemasolu ning varasem töökogemus rahvusvahelises keskkonnas. Lõpuks peavad kõik partnerluses osalejad ja nende juhidki igati püüdlema jätkusuutliku suhte poole. Ekspertide kaasamine koos sihtotstarbeliste õppe- ja väljaõppevõimalustega, mille üheks näiteks võib tuua Ukraina riigiteenistujatele mõeldud NATO professionaalse arenguprogrammi, võib tunduvalt tugevdada mõlema töösuuna kogumõju.²

Juba üle kümne aasta on ekspertide tööl olnud tähtis osa NATO ja ELi partnerluspoliitika, demokraatiale ülemineku toetamise ja laienemise edus.

Loomulikult ei ole ekspertide töö mõeldud kõigest suhete loomiseks. Selle eesmärk on ikkagi konkreetse abi osutamine institutsionaalsete reformide läbiviimisel ja avalike teenuste parandamisel. Abivaldkondade hoolikas valik aitab tagada võimalikult suure edu ning maksimeerida ka mõju, mida avaldab iga projekt reformidele laiemas tähenduses. Valiku langetamisel tuleb silmas pidada poliitilisi prioriteete, mis tähendab sisemiste reformiprogrammide, rahvusvaheliste kohustuste ja väliste analüüsidega arvestamist, ning seejärel kaaluda ka teisi tegureid, näiteks tunnustatud rahvusvaheline praktika, sihtmärgiks võetud institutsioonide tingimused, samuti oodatav toetus nii poliitilisel, täideviimise kui ka otsese töö tasandil. Kõige olulisem on seejuures paindlikkus: ühes situatsioonis võib olla mõistlikum keskenduda personalipoliitikale ministeeriumi tasandil, teisel juhul aga näiteks parlamentaarsele kontrollile rahavoogude üle. Sama oluline on see, et iga sammu taga seisaks ühiselt kokku lepitud projektihalduse raamistik, mille on heaks kiitnud ka sihtmärgiks võetud institutsiooni kõrgem juhtkond. Kui ühe ja sama institutsiooniga või ühesuguste probleemidega on seotud mitu projekti, on äärmiselt oluline siduda nad kokku laiemaks programmiliseks raamistikuks, mis hõlmab kõiki asjakohaseid sisemisi samme ja kogu välist toetust. Ukraina kogemus näitab, et standardne koordineerimine on küll kasulik, aga ebapiisav. Nii on nüüdseks regulaarsed NATO kaitseatašeede kohtumised asendatud igakuise ühise koordinatsioonikomitee kohtumisega, kus osalevad lisaks NATO esindajatele ja nõunikele ka siseministeeriumi ja peastaabi keskastme juhid.

Projektide valimine, tõhusate partnerite leidmine ning selgepiirilise tööraamistiku kindlustamine nii projekti kui ka programmi tasandil nõuab kindlat pühendumist ja erialaseid oskusi. See ongi „hõlbustajate/integreerijate” ülesanne, kes on saanud spetsiaalse väljaõppe, et mõista kohalikku olukorda, ja kes tunnevad nii valitsemise kui ka reformide läbiviimise aluseid ning suudavad kaasa aidata kultuuridevahelisele kommunikatsioonile kõigil tasanditel, olgu see siis töö-, täideviimis- või poliitiline tasand. Spetsialistide puudumisel pannakse need ülesanded tihtipeale saatkonnaametnike õlule, kel aga sageli puuduvad vajalikud kogemused, ettevalmistus ja ka aeg millegi muu kui ainult administratiivse „hõlbustuse” teostamiseks. Integreerija rolli võivad paremini sobida rahvusvahelised institutsioonid, näiteks Euroopa Komisjon, NATO, OSCE või ENPA, mille kohalikes esindustes sageli juba keskendutaksegi programmi elluviimisele ja mitmepoolsele koordineerimisele ning kus esindamis- ja aruandmisnõuded ei pruugi olla nii valdavad kui riikide saatkondades.

Kuidas tagada edu?

1. Poliitiline tahe. Juba üle kümne aasta on ekspertide tööl olnud tähtis osa NATO ja ELi partnerluspoliitika, demokraatiale ülemineku toetamise ja laienemise edus. Kuid sellest hoolimata on ekspertide kaasamine jäänud väga ebasüstemaatiliseks ja on endiselt suurel määral ad hoc ettevõtmine. Rahvusvahelised organisatsioonid on küll üritanud teatud määral kirja panna parima praktika juhiseid ning loonud struktureeritumad meetodid nende elluviimiseks³, aga sel on vaid piiratud mõju, kuni riigid ei ürita kooskõlastatult välja töötada ja ellu viia süstemaatilist ekspertide kaasamise reeglistikku. Vajalike pingutuste koondamine ja piisavate ressursside eraldamine nõuab selget poliitilist tahet. See tekib aga alles siis, kui ekspertide kaasamist demokraatliku valitsemise toetamiseks – eriti julgeoleku ja kaitse valdkonnas – hakatakse pidama riikliku julgeolekupoliitika põhiliseks abivahendiks, mitte aga lihtsalt kaitsekoostöö või arenguabi lisandiks (mis esimesel juhul keskendub võimekusele ja koostalitusvõimele, teisel juhul vaesuse vähendamisele ja humanitaarabile). See tahe ja arusaam peab olema selgelt väljendatud vastavates poliitilistes ja strateegilistes dokumentides, millest valitsused juhinduvad otsuste langetamisel ja ressursside eraldamisel. Avalikkuse ja poliitilise toetuse loomisel ja hoidmisel on sealjuures oluline kõike seda pidevalt avalikkusele tutvustada.
2. Institutsionaalne komponent. Poliitiline tahe peab kehastuma institutsionaalses komponendis, sest muidu pole võimalik saavutada praktilisi tulemusi. See komponent peab vastutama kogu asjakohase poliitika, strateegia ja kontseptsioonide eest. See juhib ekspertabi võime arendamist ning kasutamist, taotleb vajalike ressursside eraldamist ning valmistab ette vajalikud poliitilised otsused. Lisaks koostööle valitsusega peab institutsionaalne komponent aktiivselt tegelema ka avalikkuse teavitamisega ning aitama kaasa vajaliku ekspertide kogukonna arendamisele.Teoreetiliselt võivad sellise komponendi osa etendada välisministeerium, kaitseministeerium või arenguagentuurid. Siiski pole kuigi realistlik eeldada, et need institutsioonid suudaksid pakkuda piisavaid finants- või administratiivressursse tegevuseks, mis põhimõtteliselt on vaid nende põhitegevuse (vastavalt diplomaatia, sõjaline võimekus ja arenguabi) täiend. Kõige loogilisemalt võiks selline komponent tegutseda valitsuse sekretariaadi tasandil, kus tegeldakse kõige otsesemalt „valitsemise” küsimustega. See aitaks tagada ekspertabi võime avatud ja tarmuka pooldamise ilma konkureerivatest sisemistest huvidest tuleneva enesetsensuurita. Samuti aitaks see märksa hõlpsamalt lõimida valitsuse tegevuse arvukad aspektid ekspertabi programmidesse nii horisontaalselt (ametitevaheliselt) kui ka vertikaalselt (poliitilisel, täideviimise juhtimise ja täideviimise enda tasandil). Samuti oleks kasulik, kui institutsionaalne komponent oleks esindatud vastava riigi välissaatkonnas – näiteks võib sinna lähetada otseselt suursaadikule alluva valitsemisnõuniku staatuses mõne kogenud riigiametniku või eksperdi.
3. Võimekuse loomine. Ekspertide kaasamisega tegeleva institutsionaalse komponendi ees seisab äärmiselt oluline ülesanne välja töötada süsteem, mille alusel kavandatakse ja luuakse ekspertide kasutamise võime. Süsteemi loomisel võib vähemalt teatud määral toetuda kaitseplaneerimise metodoloogiale. Võime hindamine – soovitavalt kogu valitsuse ulatuses ning arvestades ka kodanikuühiskonna elementide ja ärisektoriga – tuvastab riigis olemasolevad kogemused ja teadmised. Prioriteedid saab paika panna, kui kaaluda aktiivseid projekte, potentsiaalseid uusi võimalusi ning valdkondi, kus riigil on teatud eelised. Prioriteetide, võime ja olemasolevate ressursside baasil töötatakse välja modulaarsed niinimetatud kaasamispaketid, mis võimaldavad paindlikkust ja kiiresti ära kasutada hõlbustajaid/integreerijaid, asjakohaseid eksperte ja abipersonali. Kokku tuleb panna saadaolevate isikute nimekiri, kusjuures tõenäoliselt on täistöökohaga inimesi piiratud arv, kuid neid toetab vabatahtlike püsireserv. Osaliselt võivad nende hulka kuuluda ka riigiametnikud, kes on juba oma varasemas tegevuses nõustunud täiendama oma tavapärast karjääri väljapoole suunatud tegevusega, sealhulgas teenistusega välismaal, ning on valmis täiendõppeks ja muuks asjakohaseks lisategevuseks. Ehkki üsna suur osa nimekirja kuuluvatest isikutest võivad olla „reservistid”, kuuluvad hõlbustajad/ integreerijad enamasti püsitöötajate hulka, mis võimaldab neid regulaarselt rakendada vajalikes ekspertabi saavates maades ning tärkavate võimaluste hindamisel.
4. Teadmushaldus. Ekspertide kaasamine on märksa tõhusam, kui sellega kaasneb teadmushalduse süsteem. Selle raames kogutakse mitmesugust teavet, näiteks asjakohase maa enda kogemusi reformide läbiviimisel, samuti tagasisidet varasemate ja käimasolevate programmide elluviimise kohta. Süsteemi haare võib ulatuda kaugemale konkreetsetest poliitikavaldkondadest ja hõlmata ka selliseid küsimusi, nagu valitsusesisene koordineerimine, poliitiline keskkond, institutsionaalsed muutused ja inimtegurid (sealhulgas näiteks eliidi ja ekspertide kogukonna muutused). Sellisest teadmisest on kasu andmebaaside loomisel, teadusuuringutes, eelkõige aga dialoogi loomisel aktiivse ekspertide kogukonnaga. Just ekspertide kogukond etendab otsustavat osa teabe sünteesimisel ja selle põhjal vajalike järelduste tegemisel: asjakohased nõuanded, meetodid, näitejuhtumid, parim praktika, ekspertabi ajalugu (see on oluline, tagamaks järjepidevust konkreetsetes maades). Need järeldused toetavad aktuaalselt käimasolevaid projekte, pakuvad tausta planeerimisel ning aitavad kaasa vajaliku õppe ja väljaõppe korraldamisel. Niisuguste riikide puhul nagu Eesti, kus leidub rikkalikult materjali omaenda üleminekukogemuste kohta, tuleb teadmusbaasi loomisega alustada võimalikult kiiresti, et väärtuslik, kuid hõlpsasti kaotsi minev teave ei haihtuks.
5. Mitmepoolsed institutsioonid. Kahtlemata suudab üks riik mis tahes teisel maal pakkuda vaid üht osa kogu sealkäivast ekspertide tööst. Seetõttu on teabe jagamine ja koordineerimine mitmepoolsete institutsioonide või ad hoc struktuuride vahendusel äärmiselt oluline nii konkreetsete projektide kui ka kogupingutuste tõhususe tagamisel. Lisaks tavapärasele „doonorriikide koordinatsioonile”, see tähendab koordineerimisele programmi tasandil, võivad mitmepoolsed institutsioonid hõlbustada operatiivset koostööd, ühist vajaduste hindamist ning üldiste ekspertide kasutamise prioriteetide defineerimist. Mitmepoolsed institutsioonid pakuvad ka kõigile doonorriikidele ja abisaavale maale mehhanismi kollektiivseks ja ühiseks ekspertide töö juhtimiseks läbipaistval ja poliitiliselt nähtaval viisil.⁴ Kaugemale vaadates võivad sellised mitmepoolsed institutsioonid nagu NATO ja EL toetada ka vajalike väljapoole suunatud võimete koordineeritud arendamist, nagu seda tehakse juba kaitsevõimekuse alal.

Miline on Eesti roll?

Kesk- ja Ida-Euroopa endistel kommunismibloki maadel on eriti hea võimalus anda oma panus väljapoole suunatud partnerite ja integreerijate hulga suurendamisse. Nad on riiklikul tasandil näidanud, et suudavad paindlikult ja kiiresti reageerida ekspertabi soovidele. Ametnike ja ekspertide tasandil on neis riikides seistud silmitsi samasuguste probleemidega nagu teistes üleminekuriikides, mistõttu nad mõistavad paremini reformaatorite ees seisvaid väljakutseid. Samuti on neil tihtipeale kogemusi välismaiste nõuannete rakendamisega kohapealsete probleemide lahendamisel, mistõttu nad suudavad märksa paindlikumalt kohandada oma stiili partnerite vajadustega.

Eesti edukas üleminek demokraatiale, õitseng ja osalus Lääne institutsioonides muudavad ta eriti võimsaks eeskujuks. Seepärast on igati loomulik, et Eesti on ekspertabi pakkumisel seisnud ikka esirinnas, läkitades nõunikke sellistesse riikidesse nagu Ukraina, Gruusia ja Afganistan. Eesti on suutnud kiiresti kokku panna rändavad ekspertide meeskonnad, kes tegelevad kaitsepoliitika ja planeerimise moderniseerimisega, NATO liikmesuse taotlemise õiguslike aspektidega, WTO liikmesuse nimel peetavate läbirääkimistega ning valitsuse ja avalikkuse kommunikatsiooniprobleemidega. Samuti on Eesti andnud oma panuse mitmepoolsetesse meeskondadesse, näiteks Põhja- ja Baltimaade ekspertgruppi Ukraina kaitseministeeriumi juures.

Tsiviiljuhtimise ja demokraatliku valitsemise tugevdamine on eriti tähtis julgeoleku ja kaitse valdkonnas.

Eesti ametnikke ja eksperte iseloomustab unikaalne ja väga edukas omaduste segu: ühelt poolt värskelt omandatud kogemused üleminekust demokraatiale ja vabaturumajandusele ning teiselt poolt praktiline, läbipaistev ja egalitaarne „skandinaavia” ärikultuur, milles usaldatakse keskastme juhte ja hinnatakse algatusvõimet.

Eesti, kus leidub külluses asjakohaseid eksperte ja juhte, kellest paljud on noored ja tunnevad huvi rahvusvahelise töö vastu, on väga hästi valmis oma eeliseid ära kasutama. Aga eduks on vajalik kindel tahe ja süstemaatiline töö. Ekspertabi tuleb hakata pidama tähtsaks julgeolekupoliitika tööriistaks. Tuleb luua institutsionaalne komponent ning varustada see piisava võimu ja ressurssidega. Vastava võime loomiseks tuleb üles ehitada vajalikud süsteemid, mis peab aga toimuma liigse bürokraatiata, mis nõrgestaks Eestile praegu iseloomulikku paindlikkust. Tuleb luua teadmusbaas, mis koondaks Eesti enda üleminekukogemused, enne kui need unustuse hõlma vajuvad. Samuti tuleb tugevdada dialoogi riikide ja institutsioonidega, mis samuti tegelevad aktiivselt ekspertabi pakkumisega.

Eesti lähiajalugu näitab, et edu toob kindlal meelel väljakutsetele vastuastumine. Antud väljakutse nõuab oma loomupäraste tugevate külgede arendamist väga tähtsaks nišivõimekuseks – selliseks võimekuseks, mis lubab Eestil Euro-Atlandi julgeoleku tagamisel „hüpata üle oma varju”. Eestist võib saada teenäitaja selle tähtsa, kuid tihtipeale hooletusse jäetud võime väljaarendamisel, millel on tulevikku arvestades väga oluline roll. Samuti võib Eesti sel moel demonstreerida oma sisulist liidrirolli antud valdkonnas teistele NATO ja ELi liikmesmaadele, aidates mittesõjalise tegevusega tugevdada demokraatiat ja korralikku valitsemist, mis lõppkokkuvõttes tagabki stabiilsuse ja julgeoleku.

Artikkel kajastab autorite isiklikke vaateid, mis ei pruugi kattuda NATO ega Rahvusvahelise Kaitseuuringute Keskuse seisukohtadega.