november 14, 2019

WTO – kuidas sünnivad kokkulepped?

EPA/Scanpix
Erimeelsused WTO sees. USA on otsustanud tõsta tariife Euroopa toodetele ja saanud selleks ka loa WTOlt. Pildil on Prantsuse veinide pood Los Angeleses.
Erimeelsused WTO sees. USA on otsustanud tõsta tariife Euroopa toodetele ja saanud selleks ka loa WTOlt. Pildil on Prantsuse veinide pood Los Angeleses.

Kokkulepe Maailma Kaubandusorganisatsioonis võib tähendada pahameelt kodumaal.

Viimasel ajal on üsna levinud arvamus, et WTO ei ole juba aastaid suutnud kokkuleppeid sõlmida ning viimatine kaubanduslepingute edu pärineb üle 30 aasta tagusest ajast. Reaalsus on siiski õnneks veidi positiivsem. Kui vaadata erinevaid multilateraalseid kaubandusleppeid, mida WTO liikmesriikidel on õnnestunud konsensuslikult saavutada, tuleks mälu värskenduseks minna ajaloos tagasi päris algusesse.

Kõik sai alguse 1947. aasta kaubavahetuse läbirääkimistest, kus nurgakivina edasistele kokkulepetele kehtestati reegel, et riigid ei tohi omavahelises kaubavahetuses olla üksteise suhtes diskrimineerivad, mis tähendas, et kokkuleppega ühinenud riigid pidid kaubavahetuses kohtlema üksteist võrdselt. Kui alguses olid läbirääkimistevoorud suunatud peamiselt tariifide alandamisele, siis hiljem lisandusid neile ka mittetariifsete piirangute vähendamise kohustused ning antidumpingu reeglid. 1947. aasta kokkulepe sai nimeks GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) ning suur osa neis sisalduvatest reeglitest on siiani oluline osa tänase WTO reeglistikust.

Aastatel 1986–1994 peetud Uruguay vooru läbirääkimised viisid WTO kui organisatsiooni loomiseni. Märkimisväärsena jõudsid aastal 1997 69 riiki kokkuleppele telekommunikatsiooniteenuste ulatuslikus liberaliseerimises. Aastal 2000 alustati kõige keerulisema osaga – läbirääkimised põllumajanduse ning teenuste turu liberaliseerimiseks. Mõlemad teemad said osaks Doha läbirääkimistevooru agendast (2001. aastal toimus 4. WTO ministrite konverents Dohas Kataris). Doha väga ambitsioonikas läbirääkimiste kava hõlmas lisaks põllumajandusele veel järgmisi valdkondi: mittepõllumajanduslikud tariifid, kaubandus ja keskkond, kaubanduse lihtsustamine, riigihangete reeglid, intellektuaalomand jms. Kõiki teemasid läbis arenguriikide erikohtlemise teema, mis sisuliselt tähendas sellistele riikidele suurte erisuste ja lõdvemate reeglite võimaldamist, sest oli selge, et maailma vaeseimad või arengustaatuses riigid vajavad erisusi, et jõuda kaubanduses arenenud riikidele järele.

Kuhu on nende läbirääkimistega siis tänaseks jõutud? Jällegi, üldine arvamus on, et ei kuhugi, ning põhjus, miks tihti nii arvatakse, peitub selles, et WTO poliitiliselt tundlikem ning enim kirgi küttev teema  põllumajandus  ei ole saanud oma oodatud, Doha voorus sõnastatud eesmärgipärast lahendust. Eesmärgiks seati toona põllumajandustariifide liberaliseerimine ning õiglased (mõnede arvates ka võrdsed) põllumajandustoetuste maksmise reeglid. Miks just põllumajandus on olnud läbirääkimiste keskmes, saab selgeks, kui vaadata WTO liikmeskonda: peaaegu kolmveerand organisatsiooni 164 liikmesriigist on arenguriigid, kelle peamine või üks peamisi majandusharusid on põllumajandus, sh põllumajanduskaubandus.

Ometigi on ka peale Doha läbirääkimistevooru suutnud WTO kehtestada globaalse kaubanduse jaoks väga olulisi reegleid. Näiteks aastal 2011 suutsid riigid kokku leppida riigihankelepingu reeglite laiendamises, mille väärtuseks hinnatakse globaalselt umbes 100 triljonit USA dollarit aastas. Aastal 2013 ministrite konverentsil Balil tuli peale aastatepikkust tööd läbimurre ning WTO riigid kiitsid heaks kaubanduse lihtsustamise leppe, mille eesmärgiks on kaubandusega seotud administratiivsete toimingute ühtlustamine ning bürokraatia lihtsustamine. Lepe rakendus lõplikult 2017. aastal  ning hinnanguliselt vähendab see 14 protsenti kaubavahetusega kaasnevaid kulusid ning peaks tõstma kaubavahetuse mahtu väärtuses 1 triljon USA dollarit aastas. Aastal 2015 kulmineerusid edukalt enam kui 15 aastat kestnud vaidlused põllumajanduse ekspordisubsiidiumide kaotamiseks – otsustati, et kõik WTO riigid peavad sellisest toetusliigist loobuma, ning enamus on seda tänaseks ka teinud. Aastal 2015  laiendati ka kehtivat IT lepingut, kus üle 200 IT tootel elimineeriti tariifid (väärtusega 1,3 triljonit USA dollarit aastas).

„Kuidas need kokkulepped saavutati?“ ning „Miks see kõik nii kaua aega võtab?“ on ilmselt mulle enim esitatud küsimused kaheksa WTO juures töötatud aasta jooksul.

Selleks, et püüda neile küsimustele vastata, võiks kõigepealt võrrelda kaubavahetust GATTi algusaja ning tänasega – kaubavahetus (suuresti ka tänu WTO reeglitele) on kasvanud tohutult, ainuüksi maailma riikide ekspordimaht on kasvanud 250 korda võrreldes 1948. aasta tasemega ning kaubavahetus aastas kasvab keskmiselt 1,5 korda kiiremini globaalse majanduskasvuga võrreldes. Teiseks, need, kes toona olid kaugel GATTi läbirääkimistest – osad neist vaesed arenguriigid ning mitte WTO liikmed –, on tänaseks kasvanud maailma ühtedeks suurimateks peamiste kaubagruppide eksportijateks ning saanud WTO läbirääkimistel võtmemängijateks. Huvid, aga ka huvide konfliktid multilateraalsetes kaubanduseläbirääkimistes on seega kordades suuremad, kui need olid Teise maailmasõja järgsetel aastatel.

Kokkuleppeid saavutada täna, kui WTOl on 164 liiget, on ilmselgelt aeganõudvam ka seetõttu, et sellised kokkulepped peavad sündima kõikide riikide konsensusena – kvalifitseeritud häälteenamust WTOs ei tunta ning see ei oleks ka võimalik riikide sedavõrd suure arengutaseme erinevuse tõttu. Et WTO on ainuke rahvusvaheline ja juriidiliselt siduvaid kaubanduse reegleid loov organisatsioon maailmas, siis just selle juriidilise siduvuse tõttu on riigid ja poliitiline eliit vägagi ettevaatlikud enne järeleandmiste tegemist, sest nagu enamiku suurte kokkulepete puhul, tuleb millegi saavutamiseks ka millestki loobuda. WTOs kokkulepitud reeglid ei ole ÜRO resolutsioonide tüüpi poliitilised dokumendid, mille mittetäitmisele sanktsioone ei järgne, tegemist on lepingutega, mille mittetäitmine toob kaasa konkreetsed tagajärjed WTO vaidluste lahendamise faasis ehk rahvakeeli WTO kohtus.

Kuid probleemiks on tihti, et WTO vaidluste lahendamise kehami otsuste tegemine võtab aega kauem, kui kaebav riik sooviks, ning vahel on konkreetse riigi kaubandusele või ettevõtlusele tekitatud kahju juba tagasipöördumatu. Aega võtab see kõik aga kaubanduse mitmetahulisuse ja samaaegselt tehnilise kui ka poliitilise keerukuse tõttu – kui vaadata ükskõik millist WTO kokkulepet või WTO kohtu  tehtud otsust, on need keerulised detailsed tekstid, segu sektorispetsiifilistest nüanssidest ning juriidilistest detailidest, ehk  nii lepingute läbirääkimistes kui kohtuvaidlustes on vajalik nii asjaomase valdkonna ekspertide kui  ka rahvusvahelise kaubanduse juristide panus. Pole seega ime, et läbirääkimiste laua taga Genfis, kus osalevad peamiselt diplomaadid, on tihti kaasatud või lausa alaliselt Genfi toodud valdkondlikud eksperdid või ongi diplomaadiks nimetatud konkreetse valdkonna asjatundja. Euroopa Liit on oma 28 riigiga tihti ainuke WTO liige, kel oluliste läbirääkimiste juures nii ökonomistid, valdkonnaeksperdid kui ka sekka mõni jurist. Lisaks ELi 28 riigi esindajad, kelle taust võib olla põllumajanduseksperdist advokaadini.

WTO suurimad otsused tehakse kahe aasta tagant toimuvatel ministrite konverentsidel. Uudised läbimurdest või läbikukkumisest jõuavad maailma meediasse ja tõstavad WTO esiplaanile enamasti just sel ajal. Vahepealsel ajal tundub, et suurt midagi ei toimugi. Tegelikult on aga kõigi WTO suurte otsuste võimalikkuseni jõutud ministrite konverentside vahelisel ajal, kui Genfis WTO peakorteri ruumides toimuvad tehnilised ja mahukad läbirääkimised diplomaatide tasemel. Diplomaadid lähtuvad oma töös neid Genfi lähetanud koduriigi  ette antud juhtnööridest ning tihti on edu võti lisaks poliitilisele tahtele ka diplomaadi isiklik võimekus koha peal selgitada ja edastada sõnumit oma riigi positsioonide kohta (vaidlused on teinekord nii spetsiifilised, et vaja läheb väga häid makro- ja mikromajanduslikke teadmisi, puhast matemaatikat kui ka filigraanseid teadmisi enda riigi majanduslikust väljavaatest). Teisest küljest on vajalik oskus kuulata ja mõista teiste riikide või riikide gruppide probleeme ja põhjuseid vastanduvate positsioonide osas. Kolmanda nüansina on üsna määrav, mil moel suudab diplomaat selgitada oma valitsusele WTO läbirääkimiste keerukust ja selgitada perspektiive võimalike kompromisskohtade osas.

Mida suuremad majanduslikud huvid riigil läbirääkimisvaldkonnas mängus on, seda keerulisem on näha järeleandmiste võimalikku tasuvust tulevikus. Neis sektorites, kus maailmamajanduse võtmeriikide poliitilised huvid ja huvide konfliktid kõrged, on ka tänasel ajahetkel kokkuleppe saavutamine pehmelt öeldes keeruline. Ning teemade omavaheline sidumine on WTOs täna pigem reegel kui erand. Nii on näiteks EL, aga ka Austraalia, Kanada ning veel mõned riigid teinud ennastsalgavat tööd, et tuua lahendus WTOs täna ühele suuremale probleemile, milleks on WTO vahekohtu kriis (kuna USA on blokeerinud uute vaekoja liikmete ametisse nimetamise, nõudes vaekoja põhimõtete ulatuslikku reformimist). Aasta aega kestnud ponnistused ei ole lahendust leidnud tänaseni. Sõnale „lahendus“ on suurriikide poolt omistatud väga erinev tähendus ja panused on liialt kõrged, et väiksematki järeleandmist võiks teha. Vaekoja liikmete ametisse nimetamise blokeerimisega üritatakse võib-olla saavutada mingeid teisi, selle riigi jaoks seni lahenduseta olnud teemasid.

Kuidas siis varem on olnud poliitiliselt väga tundlikes küsimustes võimalik kokku leppida? Kerge ei ole see kunagi olnud ning diplomaatide eeltööle järgnenud tulised poliitilised vaidlused ministrite konverentsidel on olnud kõike muud kui lihtsad ning viimasel kolmel korral on need läinud lisaajale, st et ministrite konverentsi lõpupäevale on järgnenud lisapäev ja öö, et kasvatada survet ja saavutada vajalikud kokkulepped.

Ei ole saladus, et riikidel nagu Hiina, USA, EL, India, Brasiilia või Kanada, aga ka Indoneesia või Lõuna-Aafrika Vabariik on tavaliselt võtmeotsuse tegemisel määrav roll, ning on juhtunud rohkem kui ühel korral, et kui need riigid on saavutanud omavahel kompromissi, on sisuliselt multilateraalne kokkulepe olemas. Aastal 2013 istusid USA, India ja ELi kaubandusvaldkonna poliitilised liidrid koos üle 24 tunni ühes ruumis, et saavutada raske kompromiss põllumajanduse toiduga kindlustatuse ajutise leppe osas arenguriikidele, selle kokkuleppe vajalikkus oli fundamentaalse tähtsusega, sest India peaminister oli üheselt mõista andnud, et ilma selle leppeta ei kirjutata alla ka kaubanduse lihtsustamise kokkuleppele (millest oli eelnevalt juttu), viimase tekst oli aga pärast diplomaatide aastatepikkuseid vaidlusi puhtaks kirjutatud ning valmis poliitiliseks heakskiiduks. Raske kompromiss saavutati lõpuks ministrite konverentsi lisapäeva varahommikul ja ühtlasi saavutati ajalooline kokkulepe ka kaubanduse lihtsustamise leppe osas. Suur hall täis 164 riigi tipppoliitikuid ja diplomaate tervitas juubeldades sisse astuvat WTO peadirektorit ning võõrustajamaa kaubandusministrit, kel oli kompromissi saavutamisel samuti kaalukas roll. India minister sai koju naastes tugeva kriitika osaliseks, kuna teda peeti oma riigi huvide mahamängijaks, samal ajal kui Lääne-Euroopa ja USA arvavad, et tehtud kompromiss Indiale oli enam kui helde. Seega teinekord on kokkulepped head ka siis, kui vaidlevad pooled leiavad, et mõlemad kaotasid!

Läbirääkimised teeb keeruliseks ka see, et teemad – olgu nendeks põllumajandus, teenused, intellektuaalomand või midagi muud – on tihti omavahel põimunud ning teinekord ka kunstlikult riikide poolt kokku põimitud. Mida see tähendab? Esiteks on selge, et kui üks riik otsustab teha järeleandmise ja näiteks oma põllumajandustoetusi oluliselt kärpida või need sootuks kaotada, tekib selle riigi valitsusel läbirääkimistaktikaid valides kohe küsimus, mida teha sel juhul tariifidega, kui pannakse end võrreldes teiste sarnaste WTO riikidega n-ö halvemasse seisu põllumajanduse toetamisel. Kas peaks tariife tõstma? Kindlasti ei soosiks teised riigid – isegi lubatud tariifilagede sees – sellist käitumist, kuid nii kaua, kui see püsib lubatud WTO reeglites, on see lubatud. Nii näiteks tegi Euroopa Liit 2005. aastal WTO ministrite konverentsil suure järeleandmise, lubades kaotada ekspordisubsiidiumid juhul, kui teised WTO riigid teevad tulevikus omapoolseid kompromisse ELi jaoks teistes olulistes teemades. Neid järeleandmisi teiste riikide poolt aga ei tulnudki ja nii jäi EL veel aastateks selles küsimuses kaitsepositsiooni. Samuti oli too järeleandmine korralik õppetund ELile mitte teha taolisi kokkuleppeid, kui pole selgust, mida teised teevad. ELile tuleb aga au anda, et kogu läbirääkimiste taktika oli toona rajatud väärtusele, et jõuda WTOs oluliste kokkulepeteni – mina teen järeleandmise, kui ka sina teed. Läks veel kümme pikka aastat, enne kui lõpuks aastal 2015 sõlmiti Nairobis toimunud ministrite konverentsil ajalooline kokkulepe eksporditoetuste lõplikuks kaotamiseks, millega nõustusid kõik riigid.

Just seesama Nairobi ajalooline kokkulepe iseloomustab seda, miks WTO ei ole siiski uute kaubanduslepingute sõlmimisel lootusetus olukorras:  kui  2005. aastal olid ELi positsioonid sellised, mis hoidsid tugevalt kinni osadest protektsionistlikest meetmetest, siis aastal 2015 oli EL üks neist, kes nõudis häälekalt ise ekspordisubsiidiumide kaotamist. Ning ärgem unustagem, et see oli 28 ELi riigi, kelle hulgas ka suured põllumajandusmaad nagu Prantsusmaa ja Poola, ühine seisukoht.

Kui muutuvad riigi majanduspoliitikad, muutuvad ka tema seisukohad WTOs. Selge on, et ilma võtmeriikide toetuseta ei tehta WTOs mitte ühtegi multilateraalset kokkulepet, mis tähendab, et kahe suure võtmeriigi kaubanduskonflikt peab jõudma enne rahuldava lahenduseni ning alles seejärel saab hakata rääkima võimalikest kompromissidest multilateraalsel tasemel. Et aga maailmas toimuvad muutused ei peatu, oodates lahendusi suurte omavahelises tülis, võib ennustada tulevikus sellist WTOd, kus märkimisväärne osa uutest kokkulepetest on tehtud mõnepoolselt ehk vaid osa WTO liikmesriikidest sõlmib uue kokkuleppe, kuna neil on selleks soov ja ka kompromissivalmidus.