Jäta menüü vahele
Nr 62 • Oktoober 2008 9. oktoober 2008

Välispoliitika ja riikliku julgeoleku ohud presidendi vahetumise ajal

Presidendivõimu üleminekute ajalugu õpetab meile äärmist ettevaatust, näidates ohte ja väärsamme, mida võivad astuda nii uustulnukad kui ka kõige kogenenumad isikud.

James B. Steinberg

Austini Lyndon B. Johnsoni riigiteaduse kooli rektor

Kurt M. Campbell

Uue Ameerika Julgeoleku Keskuse (CNAS) tegevdirektor

Võimu üleminek USA ametisolevalt presidendilt valitud presidendile on Ameerika põhiseadusliku süsteemi üks silmatorkavamaid ja ohtlikumaid tunnuseid. See on suurte lootuste ja optimismi, aga ka väga suure riski aeg. Alates külma sõja algusest on see, kuidas vanad ja uued juhid on suutnud kitsukeses väinas navigeerida, olnud sõna otseses mõttes seotud Ühendriikide püsimise ning kogu maailma stabiilsuse ja õitsenguga. Külma sõja lõpp muutis ohu olemust, aga mitmes mõttes kujutab kaks ja pool kuud kestev üleminekuperiood, mis seisab ees ka käesoleva aasta lõpul, tänapäeval veel suuremat ohtu kui minevikus. Neid 72 päeva täidavad pinge, pinevus, lubadused ja risk – ka uus välispoliitika meeskond peab seisma silmitsi raskete ülesannetega, mis iseloomustavad võimuvahetust.

Viimase kuuekümne aasta üleminekuperioodi kogemused on täis ilmekaid näiteid iseendale löödud haavadest ja peaaegu täielikest läbikukkumistest, aga siiski ka oskuslikust ohjade haaramisest. Ehkki iga üleminek on ainulaadne, peavad järgmine president ja tema meeskond omandama mineviku kogemused, kui nad soovivad ära kasutada USA uuele juhtkonnale avanevaid suuri võimalusi ja vältida ees ootavaid miinivälju.

Mille poolest erineb praegune üleminek teistest?

Ameerika Ühendriikide 44. president tuleb võimule USA ajaloo erakordselt delikaatsel ja ohtlikul ajahetkel. Teda ootavad ees kestvad konfliktid, kus viimseni proovile pandud USA relvajõud tegutsevad aktiivselt Afganistanis ja Iraagis, Iraan ja Põhja-Korea arendavad agaralt tuumarelvaprogramme, valitseb endiselt terrorioht ning püsib pikaajaline Venemaa ja Hiina esilekerkimise probleem. Uus president peab paika panema poliitika, mis tuleks toime aina tähtsustuvate energiajulgeoleku, kliimamuutuse, ülemaailmse rahvatervise ja ressursinappuse probleemidega.

Tõsised riikliku julgeoleku väljakutsed presidendivõimu ülemineku ajal pole midagi uut: Harry Truman ja II maailmasõja lõpp, Dwight Eisenhower ja Korea sõda, John Kennedy ja külma sõja võitlused Berliini ja Kuuba pärast ning mujalgi maailmas, Richard Nixon ja Vietnam, Bill Clinton ja Balkan, George W. Bush ja Al Qaeda, kui nimetada kas või mõningaid.

Viimase 60 aasta üleminekuperioodi kogemused on täis ilmekaid näiteid iseendale löödud haavadest ja peaaegu täielikest läbikukkumistest, aga siiski ka oskuslikust ohjade haaramisest.

Riikliku julgeoleku väljakutsed on alati keerulised, kuid eriti keerulised on nad presidendivõimu ülemineku ajal. Võimaliku haavatavuse tunne on seda teravam, et sel ajal lahkuvad kiiresti ametist terved leegionid endise administratsiooni ametnikke, samal ajal kui uusi nimetatakse aeglaselt ning nad peavad end kõigepealt kurssi viima keeruliste ja tundlike poliitikaküsimustega. Ametlik üleminekuperiood, mis põhimõtteliselt peaks tagama sujuva ülemineku, muudab tegelikult mitmes mõttes probleemi veel raskemaks, sest nii ameeriklased kui ka maailm seisavad silmitsi ebakindlusega, kui eelmise administratsiooni mõju kahaneb, uuel presidendil pole aga veel võimutäiust tegutsema asuda. Korea sõjast ja Sigade lahest Haiti ja Somaaliani on just ülemineku ajal astutud poliitilisi väärsamme, mis on hakanud kummitama uut presidenti tema esimesest ametiaja päevast peale.

Ehkki oht, et valesti läinud üleminek toob kaasa tuumasõja üliriigist konkurendiga, on kadunud, on uut presidenti ähvardavad ohud tänapäeval mõnes mõttes suuremadki. Osaliselt on see seotud rahvusvahelise olukorra muutumisega.

Esiteks on riskide raskusaste ja vahetus tunduvalt kasvanud. Kuigi külma sõja ajal valitses reaalne hirm, et Ühendriikide ja Nõukogude Liidu vahel puhkeb tuumasõda, vähendasid olemasolev poliitika ja struktuurid sellise kataklüsmi tekkimise tõenäosust. Täna ei ole aga massihävitusrelva kasutav terrorirünnak, viirusest tingitud pandeemia või ülemaailmne majanduslik kokkuvarisemine uue administratsiooni esimestel päevadel lihtsalt mõttemäng, vaid väga võimalik stsenaarium. Teiseks on riske tunduvalt juurde tulnud. Uus meeskond ei saa enam koondada algselt tähelepanu ühele kindlale riskile (Nõukogude Liit), vaid peab olema valmis tegelema palju laiema valiku väljakutsetega.

Kolmandaks tähendab USA ülemaailmsete huvide laienemine ning tõik, et oht lähtub sageli maailma kaugest ja vähetuntud nurgast, seda, et uuel meeskonnal võivad ametisse astumisel kergesti puududa vajalikud teadmised, mis muudab õppimisvajaduse veel tõsisemaks.

Osaliselt on üleminek tänapäeval varasemast keerulisem ka poliitilise konteksti muutumise tõttu. Riiklik julgeolekupoliitika on viimastel aastatel tunduvalt enam polariseerunud, sestap ei pruugi uuel presidendil olla administratsiooni ametisse astumisel enam poliitiliste “mesinädalate” luksust. Ööpäevaringne uudistetsükkel ja uue meedia erakordne, plahvatuslik levik võimendavad tunduvalt uurivat pilku, mille alla uus meeskond kohe satub. Täitmist vajavate riikliku julgeolekuga seotud ametikohtade arvu suurenemine, mida eeloleva ülemineku puhul süvendab täiendavalt terve rea sisejulgeolekuga seotud ametite loomine, ning teadaolevalt aeglane nimetamiste ja kinnitamiste protseduur tähendab seda, et periood, mille vältel võtmetähtsusega ametid on täitmata, pikeneb veelgi. Lisaks tähendab see, et külma sõja aegset riikliku julgeoleku aparaati ei ole suudetud kuigi edukalt kohandada tänastele riigiülestele julgeolekuohtudele reageerimise vajadustele, et ametisse astuv meeskond peab reformima vanu tööriistu või neid võimalust mööda uuteks vajadusteks ära kasutama, samal ajal kui tal tuleb juba vastu astuda uutele väljakutsetele.

Ülemineku peamised väljakutsed

Kõigist probleemidest, mis tekitavad peavalu uue presidendi ametisse astumise järgsetel avakuudel, on arvatavasti kõige püsivamad ja ohtlikumad need, mis tulenevad presidendikampaania ajal otseselt või kaudselt antud lubadustest. Alates Eisenhoweri lubadusest tõrjuda tagasi Nõukogude edasitung Ida-Euroopas ja Kennedy kriitikast väidetava rakettide ebavõrdsuse teemal kuni Clintoni lubaduseni kõrvaldada homoseksuaalide sõjaväes teenimise keeld ja Bushi riigiloome hukkamõistu ning Hiina nimetamiseni strateegiliseks konkurendiks on kampaaniaaegne retoorika ja lubadused ikka ja jälle muutnud uue administratsiooni tegutsemise märgatavalt keerulisemaks. Parimal juhul suudab teokas uus meeskond kiiresti selja pöörata varasematele lubadustele, mis osutuvad ametisse astunud administratsioonile sobimatuks, kannatades välja põgusa poliitilise piinlikkuse, nagu juhtus Kennedyga rakettide ebavõrdsuse küsimuses. Mõnikord võivad siiski kiiruga antud kampaanialubadused, sõltumata sellest, kas neist peetakse kinni või mitte, kahjustada uue administratsiooni usaldusväärsust, süvendada riikliku julgeoleku riske ning takistada uue administratsiooni tegevuskava korralikku elluviimist veel aastaid.

Tõsiasi, et kandidaadid annavad ebamõistlikke või kahtlase väärtusega lubadusi, ei tohiks kedagi üllatada. Kampaaniad ongi ju mõeldud mustvalge kontrasti tekitamiseks ega pööra tähelepanu nüanssidele, mistõttu kandidaatidel tekib kange kiusatus lükata tagasi kõik, mida on varem tehtud (see on ilming, mis viimati avaldus väga teravalt praeguse administratsiooni algusajal, mil kehtis loosung “Mis iganes, aga mitte Clinton”). Sellega on tihedalt seotud sama võimas ahvatlus näidata kampaania ajal oma pühendumist kindlatele, tugevatele väärtustele, millega oleks seotud võimalikult vähe tingimusi – see lubab luua kontrasti ametisoleva presidendi “printsiibitute” kompromissidega, mille näiteks võivad olla Ronald Reagani positsioonid eelvalimistel Gerald Fordi suhtes, Jimmy Carteri rünnak Fordi administratsiooni vastu või ka korduvad rünnakud ametisolevate presidentide vastu Hiina “poputamise” pärast.

Kui ka võetakse ette suuri pingutusi, on vaid vähesed kandidaadid langetanud konkreetseid personaliotsuseid enne valimisi.

Paljud kampaanialubadused, eriti kui need puudutavad selliseid valdkondi nagu kaubandus, pakuvad konkreetseid ja olulisi hüvesid väikestele, kuid väga motiveeritud valijate rühmadele, samal ajal kui nende lubaduste hind ei ole nii hästi tajutav ja hõlmab märksa suuremat hulka inimesi. Osalt võib see hind edaspidi tuua kaasa komplikatsioone oluliste välispartneritega, kes ei osale valimistel, kuid suhtuvad kriitiliselt riikliku julgeoleku eesmärkide saavutamisse, näiteks Hiina, Türgi ja mõne teisegi riigiga. Et kandidaatidel puudub ligipääs tundlikule või salastatud teabele, võidakse kampaanialubadusi teha ka ebatäieliku teabe alusel, nagu juhtus Kennedyga rakettide ebavõrdsuse küsimuses. Samuti on kandidaatidel kihu olla ametisolevast administratsioonist märksa “kangem”, sest enamasti ei ole neil piisavalt kogemusi riikliku julgeoleku alal, mille näiteks sobib taas Kennedy või ka Clinton Bosnia küsimuses. Viimaks tuleb ka mainida, et välispoliitikale pühendunud mõttekodade vohamine annab kandidaatide käsutusse näiliselt lõputu hulga poliitilisi ettepanekuid, mida nad kipuvad liigagi kergekäeliselt vastu võtma, et näidata, et ka nende kampaanial on “sisu”.

Inimesed ja otsuste langetamine ülemineku ajal

Kui valimised on läbi ja uus president selgunud, algab ametlik üleminek. See toob esile kaks peamist väljakutset: võtmetähtsusega uute riikliku julgeoleku ametnike väljavalimine ning otsustamine, mil moel ja viisil hakatakse otsuseid langetama.

Peaaegu kõik tulevased presidendid on püüdnud juba varakult asuda uut administratsiooni koostama, tuvastades ja mõnel juhul ka põhjalikult uurides võimalikke kandidaate isegi enne valimisi. Näiteks Reagani ja George H. W. Bushi puhul valiti üleminekut juhtiv ametnik välja just kogemuste tõttu personaliküsimustes. Aga kui ka võetakse ette suuri pingutusi, on vaid vähesed kandidaadid langetanud konkreetseid personaliotsuseid enne valimisi. Selle taga seisab enamasti ebausk, hirm, et selles võidakse näha liigset enesekindlust valituks osutumise kohta (see on 1948. aasta “Dewey administratsiooni” pärand), soov mitte tõrjuda enneaegselt eemale oma toetajaid, kes võivad solvuda, kui neid ei peeta võimalikuks kandidaadiks kõrgesse ametisse, tahtmatus võtta omaks võimaliku ametniku varem väljendatud poliitilisi seisukohti, mis ei pruugi langeda tingimata kokku presidendikandidaadi seisukohtadega, ning lõpuks ja vahest kõige tähtsamana kandideerimisaja muud, märksa tõsisemad vajadused.

Erinevalt parlamentaarsetest süsteemidest, kus juba enne valimisi pannakse paika “variministrid”, on USA presidendiks valitul vabad käed peamiste kaastöötajate valimisel. See annab tubli eelise tõhusa meeskonna koostamisel, kuid toob kaasa ka rasked valikud. Sealjuures on eriti oluline tegutseda kiiresti riikliku julgeoleku ametnike kindlaks määramisel, et kinnitada riigile ja maailmale, et uues administratsioonis asuvad tööle oskuslikud inimesed, kes on juba esimesest päevast valmis tegelema seniste või ootamatult puhkevate kriisidega. Seda vajadust on veel tugevamalt rõhutanud uute terroriohtude esilekerkimine.1

Uuema aja USA presidendid on oma võtmetähtsusega poliitikanõunike valikul kasutanud väga erinevaid meetodeid. Võimalikud kandidaadid jagunevad enamasti nelja kategooriasse, kel kõigil on uue administratsiooni seisukohast oma eelised ja puudused. Senised ametnikud tagavad jätkuvuse ning rikkalikud fakti- ja kontekstiteadmised, samuti võivad nad juhul, kui presidendivahetus tähendab ka võimuloleva partei vahetust, jätta mulje erapooletusest. Samas kipub neil olema uues meeskonnas piiratud mõju just kaheldava lojaalsuse tõttu – mõelge kas või Colin Powellile Clintoni administratsiooni algul – ning sagedaste poliitiliste erimeelsuste tõttu isegi siis, kui üleminekuga ei kaasne parteivahetus. Ajalooliselt on senised ametnikud etendanud eriti suurt osa siis, kui üleminek on erakorraline, näiteks Trumani, Johnsoni ja Fordi puhul, ning veidi vähemal määral siis, kui tegemist on olnud sama partei jätkamisega, näiteks Reagani ja Bushi üleminek. Märksa harvemini on nad etendanud vähegi olulisemat osa siis, kui võimule tuleb teise partei president. Kennedy administratsioon näitas nii seniste ametnike hoidmise tulu kui ka riske: Allan Dullese jätmine LKA etteotsa tähendas ühelt poolt hoogsust ja teiselt poolt värske analüüsi puudumist, mis tõi kaasa Sigade lahe läbikukkumise, kuid Douglas Dilloni nimetamine rahandusministriks (ta oli olnud Eisenhoweri ajal aserahandusminister) aitas edukalt üle saada maksebilansi kriisist, mis tabas Kennedy administratsiooni juba esimestel päevadel.

Mõnikord võivad kiiruga antud kampaanialubadused kahjustada uue administratsiooni usaldusväärsust sõltumata sellest, kas neist peetakse kinni või mitte.

Tippametnike levinum allikas on kampaaniaaegsed poliitikanõunikud. Nad on uuele presidendile mitmes mõttes väga kasulikud: nende uus juht tunneb hästi nende tugevaid külgi ja stiili ning nende lojaalsus presidendile ja tema poliitikale on juba järele katsutud. Kuid toetumine kampaaniaaegsetele nõunikele on riskantne selles mõttes, et uus administratsioon võib hakata kannatama grupimõtlemise tagajärgede käes ega soovi kuidagi muuta poliitikat, mis pandi paika juba kampaania ajal, isegi kui see ei pruugi olla kõige mõistlikum. Selliste lojalistide meeskonna nimekaim näide on George H. W. Bushi administratsioon, mis suutis edukalt toimida ning oli usalduslikes suhetes presidendiga. See teenis Bush vanemat kenasti Lahesõja ja Berliini müüri langemise tingimustes, kuid kippus siiski tuginema minevikus välja töötatud poliitikale ning alahindama uut konteksti, mida näitas piiratud edu reageerimises Nõukogude Liidu lagunemisele uuteks demokraatlikeks riikideks ja soovimatus siduda end Balkanil. Paljud presidendid on pannud mitmele võtmetähtsusega ametikohale, näiteks riikliku julgeoleku nõuniku ametisse, oma kampaaniaaegsed nõunikud: Zbigniew Brzezinski Carteri ajal, Condoleezza Rice George W. Bushi ajal.

Kolmandat rühma võib nimetada “tähtmängijateks”: need on kogemustega mainekad elukutselised riikliku julgeoleku tegelased, kes ei ole kampaanias tõsisemalt osalenud. Sellised inimesed pakuvad uuele presidendile alternatiivi lojalistide valikule nii plusside kui ka miinuste mõttes. Tähtmängijad on enesestmõistetavalt usaldusväärsed ning tekitavad tunde, et presidendiks valitu vahetab kampaaniaaegse erapoolikuse välja riiklike huvide vastu. Teiselt poolt ei ole sellised inimesed kandidaadile enamasti kuigi hästi teada, mis võib tekitada sobivusprobleeme, ning nad ei pruugi ka isiklikult olla presidendiks valitu poliitika jäägitud toetajad.

Tähtmängijate silmapaistvamateks näideteks on Henry Kissinger, kes toetas 1968. aasta kampaania ajal Nelson Rockefellerit, mitte Nixonit, Alexander Haig, kes oli Reagani esimene riigisekretär, James Woolsey, kelle Clinton valis välja LKA direktori kohale, ning Powell, kes töötas George W. Bushi administratsioonis riigisekretärina. Need näited selgitavad, et tähtmängija määramine ei mõista meeskonda hukule, kuid sisaldab ohtu, et isiksused ja poliitilised seisukohad võivad juba varakult põrkuda, mis võib hakata uut administratsiooni õõnestama avapäevadest saadik.

Viimasesse rühma kuuluvad Washingtoni “staarid”, lugupeetavad üleriigilised juhid (sageli Kongressi liikmed või endised ametnikud), kel ei pruugi olla kogemusi riikliku julgeoleku alal, aga kel on hea maine avalikkuse silmis. Neil on mõningaid sarnaseid positiivseid külgi tähtmängijatega ning lisaks muule tunnevad nad Washingtoni keerdkäike ja on tuntud avalikkuses, kuid neile on omased ka kõik tähtmängijate miinused, millele lisandub tõsiasi, et neil puuduvad vähegi sügavamad teadmised riiklikust julgeolekust. Näideteks staaride kohta, kellest said kaitseministrid, võib tuua Mel Lairdi Fordi, Charles Wilsoni Eisenhoweri ning Robert McNamara Kennedy ajal. Mõnikord võidakse nimetada ka ametnikke, kes kuuluvad korraga kahte rühma, näiteks Clintoni esimene kaitseminister Les Aspin, kes oli riikliku julgeolekuga tegeleva intelligendina tähtmängija ning nimeka kongresmenina staar. Mõned näited on ka selliste administratsioonide kohta, mis on püüdnud ületada erakondlikke piire ja kaasata vastasleeri tegelasi kas oma arvatava nõrkuse ületamiseks või siis näitamaks, et uus administratsioon on tõepoolest erapooletu. Senaator William Coheni (vabariiklane Maine’ist) nimetamine Clintoni teise administratsiooni kaitseministriks lähtus tõenäoliselt mõlemast põhjusest.

Enamikus administratsioonides valitseb nelja rühma segu. Põhimõtteliselt peaks selline segu tagama kõigi nelja tüübi plusside ja miinuste tasakaalustatuse. Praktikas täidetakse aga ameteid tihtipeale ükshaaval, mõtlemata kuigivõrd selle peale, kuidas hakkab toimima meeskond tervikuna. Õieti ongi varasemate üleminekute üks dramaatilisemaid õppetunde see kõrge hind, mida uued presidendid on pidanud tasuma selle eest, et nad on valinud võtmetähtsusega riikliku julgeoleku ametnikke samamoodi, nagu valib laps pooli koduõue jalgpallimatsis – niisiis mõtlemata tervikule. Konfliktid, tülid ja segadused, näiteks tõsised pinged Cyrus Vance’i ja Brzezinski vahel Carteri administratsioonis, Haigi ning Edwin Meese’i, James Bakeri ja Michael Deaveri troika vahel tekkinud probleemid Reagani ajal ning Powelli ja Donald Rumsfeldi erimeelsused George W. Bushi ajal, said kõik alguse sellest, et silmas ei peetud tervikut.

Ülesannet valida võtmekohtadele isikud, kes on ühtaegu isiklikult suurte oskustega ning suudavad töötada meeskonnas, raskendab veelgi tohutu nimetamiste arv, mida tingib riikliku julgeoleku probleemide haarde ulatuslik laienemine. Ehkki kabinetiliikmed nimetatakse ja kinnitatakse ametisse peaaegu alati juba esimesel päeval, võib teise- ja kolmandajärguliste ametnike nimetamine venida isegi kuid, mis tekitab süsteemis ebakindlust ja võib luua ohtliku haavatavuse. Keeruline julgeolekulubade süsteem ja õiguslikud probleemid, Kongressi ülekoormus ning madalama taseme ametnike üsna sagedane jäämine Kongressi ja uue administratsiooni poliitiliste vaidluste hammasrataste vahele süvendavad probleemi veelgi.

Viivituse üks eriti oluline põhjus peitub Valge Maja ja kabinetiliikmete vaidluses, kes peaks õieti valima madalama taseme ametnikke. Sellised vaidlused võivad halvendada ülemineku tõhusust, eriti kui kõnealune kabinetiliige on tähtmängija või staar, mitte aga kampaaniaaegne lojalist. Valgel Majal on igati alust nõuda oma arvamuse arvestamist nii kampaaniaosaliste hindamiseks, kes on sageli kandnud suuri isiklikke ohvreid, kui ka administratsiooni poliitilise ühtsuse tagamiseks. Teiselt poolt võib lojalisti nimetamine ilma tema vahetute ülemuste seisukohti arvestamata tuua kergesti kaasa tülisid ja halvata tegevuse, nagu näitas ilmekalt John Boltoni nimetamine saadikuks ÜRO juures 2005. aastal.

Asepresidendid ja nende meeskond on muutunud lähedasest nõunikust märksa ametlikumaks otsustamisprotsessi osaks.

Kõrgemate ametnike valimisega on tihedalt seotud algsed otsused, kuidas peaks käima otsuste langetamine riikliku julgeoleku küsimustes. Institutsioonide ja protsesside tähtsus on olnud selge juba alates külma sõja algusest, mil 1947. aasta riikliku julgeoleku seaduse ja selle hilisemate parandustega loodi Riikliku Julgeoleku Nõukogu (RJN). Ehkki formaalne õiguslik alus ei ole Trumani päevadega võrreldes kuigi palju muutunud, on erinevad tippjuhid riikliku julgeoleku poliitikat praktikas väga erinevalt kujundanud ja teostanud. Kui Eisenhower kasutas väga struktureeritud otsuste langetamise mudelit, mille puhul ta isiklikult juhatas sageli toimuvaid ametlikke RJNi koosolekuid, siis Kennedy ja Johnson loobusid peaaegu täielikult ettenähtud protseduuridest ning eelistasid mitteformaalseid kohtumisi valitud, äärmiselt usaldusväärsete nõunikega. Hilisemad administratsioonid on kasutanud formaalsete ja mitteformaalsete protseduuride segu. Reeglina vannub ametisse astuv president küll truudust ametlikele protseduuridele, mis sätestatakse juba ametisoleku avapäevil välja antavas presidendi direktiivis, kuid praktikas on nad siiski üha enam tuginenud mitteformaalsetele struktuuridele.

Teine ülemineku puhul võtmetähtsusega otsus seisab võtmetegelaste omavaheliste rollide ja vastutuse kindlaksmääramises, mis puudutab eriti kabineti ja Valge Maja meeskonna suhteid.

Siin võib leida kolm peamist mudelit: ühe kohaselt on tugevad kabinetiliikmed, teise järgi riikliku julgeoleku nõunik ja RJNi liikmed, kolmanda kohaselt on võtmetegelane president ise. Eisenhower ning Reagan oma hilisemal, George Shultzi ja Caspar Weinbergeri perioodil, olid kõige enam kabinetikesksed. President Franklin Roosevelt esindas selgelt kolmandat, presidendikeskset varianti, Nixon ja Kissinger ning Carter ja Brzezinski aga teise (RJN) ja kolmanda segu. George H. W. Bushi ajal valitses presidendi- ja kabinetikeskse mudeli segu, milles avaldasid tugevat juhtivat osa riigisekretär James Baker ja kaitseminister Dick Cheney, samal ajal kui riikliku julgeoleku nõunik Brent Scowcroft tegutses rohkem poliitikakoordinaatorina, kuigi jäi nii mõnigi kord kabinetiliikmetega eriarvamusele.

Üks üleminekuprotsessi sageli vähest tähelepanu pälvinud teema puudutab asepresidendi rolli. Vähemalt alates asepresident Walter Mondale’i ajast on asepresidendid ja nende meeskond muutunud lähedasest nõunikust märksa ametlikumaks otsustamisprotsessi osaks. Mondale’i riikliku julgeoleku nõustaja David Aaron sai riikliku julgeoleku nõuniku asetäitjaks. Al Gore’i peamine nõustaja Leon Fuerth kuulus RJNi juhtide ja nende asetäitjate komiteesse ning Gore ja tema meeskond juhatasid tähtsate poliitika kujundamise rühmade tööd (mis olid seotud Gore’i – Tšernomõrdini, Gore’i – Mubaraki ja Gore’i – Mbeki komisjonidega). Cheney ulatuslik riikliku julgeoleku aparaat George W. Bushi ajal kujutas endast lausa RJNiga paralleelset ja sellele alternatiivset otsuste langetamise mehhanismi.

Otsuste langetamise protsessi korraldamise ülesanne on muutunud aina keerulisemaks sedamööda, kuidas on laienenud riikliku julgeoleku temaatika. Kui Clinton asutas oma võimuaja algul Riikliku Majandusnõukogu, pidi ta uue rahvusvahelise majanduspoliitika protsessid lõimima RJNi struktuuriga. Pärast USA Aafrika saatkondade ründamist tekkisid uued struktuurid võitluseks terrorismiga, mis laienesid veelgi pärast 11. septembri rünnakuid, mil loodi Sisejulgeoleku Nõukogu (SJN) ning korraga RJNi ja SJNi juhile alluv asetäitja terrorismivastase võitluse alal, samuti rida uusi täitevvõimu institutsioone, nagu sisejulgeoleku ministeerium, riiklik luuredirektor ja Riiklik Terrorismivastane Keskus. Paljud asjatundjad ja praktikud väidavad, et praegused poliitika kujundamise ja teostamise mehhanismid ei sobi kuigi hästi tänapäeva riikliku julgeoleku väljakutsetele reageerimiseks ning järgmisele administratsioonile langeb tohutu surve uue lähenemisviisi väljatöötamiseks juba tema avapäevist alates.

Formaalse ülemineku võtmetähtsusega väljakutsete kirjeldamisel hoidusime teadlikult tähelepanu pööramast sisulistele küsimustele. See ei olnud juhuslik: üleminekute üks sagedasemaid vigu ongi liigse tähelepanu koondamine poliitikale ning personali ja protsesside unarusse jätmine. Keskendumine poliitikale on muidugi mõistetav. Lõppude lõpuks selle pärast ju uus president oma ametit taotleski. Kuid põhjalike poliitikameeskondade tähtsustamine ülemineku ajal võib tekitada palju probleeme. Parimal juhul tekitab see tohutul hulgal topelttööd ajal, mil võtmetähtsusega isikud on niigi tööga üle koormatud. Halvimal juhul leiavad tohutud kogused taustamaterjali ja üksikasjalikke poliitilisi ettepanekuid tee paberikorvi. See võib juhtuda eriti siis, kui poliitika-meeskonnad töötavad poliitika välja juba enne seda, kui on välja valitud tähtsamad tippametnikud, sest viimased soovivad loomulikult välja töötada omaenda üleminekupoliitika, mis sobib nende stiili ja huvidega.

Mõnikord võivad sellised pingutused tekitada ülemineku ajal sügavaid pingeid, sest kampaaniaaegsed poliitika-meeskonnad tunnevad, et nende hoolikalt välja töötatud plaanid lendavad tuulde uute asjaosaliste tõttu, kes ei ole andnud mingit panust kampaaniasse. Niisugused pinged ei pruugi tekkida ainult ametliku ülemineku ajal, vaid nad võivad avalduda juba varem, kui valimiseelne üleminekumeeskond hakkab välja töötama poliitikadokumente, mis ei ole otseselt seotud kampaaniaga. Legendaarne võitlus Jack Watsoni ja Hamilton Jordani vahel poliitiliste küsimuste määramise osas Carteri ülemineku ajal tekitas sügavaid isiklikke vastuolusid ja takistas Carteril presidendina tõhusalt tööd alustamast. Sama kordus, ehkki küll mitte nii ägedal kujul, Mickey Kantori juhitud Clintoni ülemineku ajal.

Sigade lahe sissetung on klassikaline näide selle kohta, et uus administratsioon peab algusest peale olema valmis ka kriisijuhtimiseks.

See ei tähenda muidugi, et üleminekumeeskonnad ei peaks üldse tegelema poliitika väljatöötamisega. Mõned teemad võivad jääda kampaania ajal vähese tähelepanuga või üldse tähelepanuta, kuid nõuavad uuelt administratsioonilt kiiret pühendumist. Nii võib näiteks see, kuidas president ja ametisse astuv meeskond mõistavad neile pärandiks langeva konflikti võimalusi ja lahendusi – näiteks Eisenhower ja Korea sõda ning Nixon ja Vietnami sõda -, olla uue administratsiooni avapäevil lausa otsustava tähendusega. Prioriteetide määramine on ülemineku puhul väga oluline ülesanne, sest kampaania ajal kipuvad päevakorra etteotsa tõusma paljud teemad, mis peavad rahuldama mitmesuguseid valijaid. Lõpuks võib öelda ka seda, et mõningad kampaaniaaegsed poliitikad võivad vajada kohendamist juba enne seda, kui uus president ametisse astub. Clinton ning Haiti põgenikud ja homoseksuaalid sõjaväes on kaks head näidet, mis selgitavad poliitikaga tegelemise vajadust ülemineku ajal.

Ellujäämine esimese saja päeva ajal

Kui inauguratsiooniballide sära ja glamuur on asendunud esimeste tööpäevade halli argisusega, algab ülemineku tõhususe tegelik testimine. Uue administratsiooni kõige ohtlikum aeg on just needsamad suure kõla saanud esimesed sada päeva. Paljud üleminekuaja legendaarsed klišeed kaotavad sel ajal oma hoo: vajadus “raputada kõik tööle”, et kasutada ära “võimaluste akent”, mille loovad uue presidendiga kaasnevad poliitilised “mesinädalad”. Aga isegi põgus pilk möödanikule näitab, et väga sageli vaevavad uusi presidente väärsammud, millegi tegemata jätmine või millegagi ülepingutamine, mis takistavad nende püüdeid saada enda kätte presidendi võimutäius, viia toimivalt ellu kampaanialubadused, eriti aga püsida rajal riikliku julgeoleku vallas.

Saja päeva põhiprobleem peitub omamoodi iroonias: esimest päeva ametis president on tihtipeale oma võimu tipus, samal ajal kui administratsiooni suutlikkus on kõige kesisem.2 Presidentide puhul, kes tegutsevad liiga kiiresti, valitseb oht sooritada viga, mis toob kahju ka nende edasisel ametiajal, aga presidendid, kes ennast liiga aeglaselt kehtestavad, võivad kogeda, et neid asuvad juhtima sündmused, milles nad ise polegi osalised.

Esimesel sajal päeval õigesti käitumine nõuab väga täpset julguse ja ettevaatlikkuse segu, “mesinädalate” poliitiliste võimaluste ärakasutamist ning samal ajal kiirustavate sammude ohtude minimeerimist. Kõige edukamad on need administratsioonid, mis määravad põhjalikult kindlaks oma eesmärkide prioriteedi, pidades silmas mitte ainult seda, mis on tähtis, vaid ka seda, kuidas saavutada kiiresti võite, mis võimaldaks neil takistustest kergemini jagu saada ka tulevikus. Ehkki Reagan mõneti kahandas oma poliitilist kapitali kehvasti ette valmistatud püüdega suruda läbi luurelennukite müük Saudi Araabiale, on tema edu föderaaleelarve käsitlemisel, milles suurendati võimsalt peamiselt riiklikule julgeolekule suunatud kaitsekulutusi, jäänud seniajani standardiks, kuidas presidendiaega õigesti alustada. Spektri teises otsas seisab Carteri laiahaardeline ja koordineerimata päevakava, mis hõlmas nii erinevaid asju, nagu Panama kanali leping, USA jõudude väljatoomine Lõuna-Koreast ning dramaatilised tuumakokkulepped Nõukogude Liiduga. Kuigi Carter saavutas teatavat edu, näiteks Panama kanali lepingu asjus, nõudis see kõrget hinda arvatavasti märksa kõrgema prioriteediga algatuste arvel.

Esimest sada päeva iseloomustavad sama palju ootamatud ja harjumatud päevaküsimused kui kampaaniast tõukuvad optimistlikud lootused. Sigade lahe sissetung on klassikaline näide selle kohta, et uus administratsioon peab algusest peale olema valmis ka kriisijuhtimiseks. Hilisemad juhtumid, näiteks 1991. aasta Maailma Kaubanduskeskuse rünnak ning Haiti ja Somaalia kriisid Clintoni ajal, samuti EP-3 intsident Hiinas George W. Bushi ajal, näitavad, kui tavaliseks on sellised väljakutsed muutunud.

Saja päeva põhiprobleem peitub omamoodi iroonias: esimest päeva ametis president on tihtipeale oma võimu tipus, samal ajal kui administratsiooni suutlikkus on kõige kesisem.

Kõige edukamate üleminekute puhul on kiiresti suudetud leevendada kerkinud probleeme: nii suutis Kennedy jagu saada maksebilansi kriisist ning Baker kujundada parteiülese konsensuse Kesk-Ameerika osas George H. W. Bushi ametiaja hakul. Tihti on väga suured probleemid tulenenud eelkäija poliitikale kiiruga selja pööramisest, enne kui uus meeskond on suutnud välja töötada korraliku alternatiivi. Selle näiteks võivad olla viimase administratsiooni avakuude sammud, millega keerati selg Clintoni toetatud Lõuna-Korea päikesekiire poliitikale, loobuti Kyõtõ protokollist ning aktiivsest osalemisest Lähis-Ida rahuprotsessis.

Kümme edu panti: tagasihoidlikud nõuanded uuele administratsioonile

Nii teadlased kui ka praktikud on kirjutanud kümneid raamatuid ja artikleid presidendi-võimu ülemineku kohta. Järgnevad tähelepanekud, kuidas seda keerulist ja väljakutseid esitavat protsessi paremini käsitleda, tulenevad nii isiklikest üleminekukogemustest (Fordilt Carterile, Carterilt Reaganile, Reaganilt Bushile, Bushilt Clintonile ja Clintonilt Bushile) kui ka nautimisväärsest võimalusest mõtiskleda seitsme aasta vältel varasema ajaloo üle. Järgnevad kümme (lühendatud) soovitust võiksid juhtida kandidaate ja presidendiks valitut läbi ees ootavate ohtlike vete.

Kampaania

Esiteks peavad kandidaadid hoolikalt kaaluma, mida nad lubavad. Konkreetsed kampaanialubadused on eriti problemaatilised riikliku julgeoleku valdkonnas, sest kandidaadid ei tea alati kõiki fakte, olukord võib muutuda ning konkreetsete lubaduste täitmine on tugevasti pärsitud isegi neis valdkondades, kus presidendi võim on silmapaistvalt suur, seda eelkõige põhiseadusliku korra ning Ühendriikide suure sõjalise, majandusliku ja poliitilise võimu tõttu. Kandidaadid peaksid juba ette vältima seda, et nad satuvad kiiresti olukorda, kus neile tuletatakse nende lubadusi meelde, mis seab nad Hobsoni valiku ette: kas täita mitte kuigi hästi läbi mõeldud lubadus või muuta poliitikat ning kahjustada sellega nii oma rahvusvahelist kui ka siseriiklikku poliitilist usaldusväärsust.

Teiseks peaksid kandidaadid vältima ka vastamist hüpoteetilistele küsimustele, mis lihtsustavad probleeme ja võivad piirata tulevasi valikuid otsuste langetamisel, kui neid tuleb teha äärmiselt keerulises ja kiiresti muutuvas keskkonnas. Nad peaksid sellistele küsimustele vastama pigem oma poliitiliste seisukohtade selgitamise kui lihtsalt ei või jahiga, mis piirab nende valikuid.

Kolmandaks ei tohiks üleminekuprotsessi lahutada kampaaniast. Poliitika pannakse paika kampaania ajal ja kuigi alles ülemineku ajal saab alustada mõningate logistiliste ja personaliküsimuste lahendamist, tekitab kampaaniast lahutatud üleminekuaegne poliitika formuleerimine ainult segadust ja vastuolusid, mis ei luba uuel administratsioonil edukalt tööd alustada.

Ametisse astumine tähendab paljusid vapustusi ja üllatusi ning kampaaniaaegsest poosetamisest valitsemise tegelikkusesse üleminek võtab oma aja.

Lõpuks tasub presidendiks valitul mõtiskleda kampaaniakogemuste üle ning kasutada neid valikute langetamisel personali ja valitsemisstiili osas. Kampaania erineb valitsemisest, kuid ajasurve ning vajadus käsitleda konfliktseid teemasid ja prioriteete on ühesugused. Need kogemused võivad olla hindamatuks teejuhiks, mis võimaldavad protsessi kohandada nii, et see vastaks uue presidendi isiklikule stiilile ja vajadustele. Ei ole mõtet neid uuesti leiutama hakata või kehtestada mingeid kunstlikke struktuure, millest nagunii tuleb loobuda.

Ametlik üleminek

Ülemineku ajal peaks president esmaseks prioriteediks muutma personaliotsused ning keskenduma meeskonnale. Sageli kulutatakse üleminekuperioodil palju vaeva poliitika väljatöötamisele, ehkki isegi võtmeametnikud ei pruugi veel olla välja valitud. See on enamasti aja raiskamine, sest uued isikud soovivad paratamatult – ja täiesti õigustatult – oma valikud ise läbi mõelda. Samuti tuleb hoiduda lõplikest otsustest protsessi kohta seni, kuni isikud, kes peavad nendega edaspidi arvestama, on saanud võimaluse neid kaaluda, sest muidu sünnivad uued protseduurid juba ette surnult. Hästi tasakaalustatud meeskond suudab pakkuda rohkem kui selle liikmed eraldi ning üleminekuaegsete avalikkusele suunatud “välkotsuste” tagajärgi tuleb taluda juba valitsemise ajal veel kuid. Perspektiivide mitmekesisus on muidugi hindamatu väärtusega, kuid liiga palju erimeelsusi ainult mitmekesisuse nimel ähvardab kindlasti halvatusega. Loomulikult on kriitilise tähtsusega ustavus administratsioonile, kuid kabinetiliikmed vajavad üsna ulatuslikku valikut, kelle seast nimetada ametisse teise- ja kolmandajärgulised ametnikud, kellega nad peavad edaspidi koos töötama ja kes esindavad neid eri asutuste vahelises läbikäimises.

Teiseks tuleb protseduure kohandada või need juba algusest peale luua sellisena, et nad sobiksid presidendi ja uue meeskonna stiiliga. Ametlikud protseduurid on selles mõttes hindamatud, et tänu neile on otsused kindla põhjaga ning nende langetamisel võetakse arvesse konkureerivaid alternatiive. Siiski töötab iga administratsioon välja oma mitteformaalsed protseduurid, mis tagavad usaldusliku õhkkonna, väldivad selliseid otsuseid, mis langetatakse minimaalse üksmeele alusel, ning lubavad ette võtta kiireid ja tõhusaid samme. Niisugused üksteist täiendavad mehhanismid tuleb paika panna algusest peale ning need peavad kajastama viisi, kuidas uus president ammutab teavet ja ideid ning kasutab tõhusalt ära nõuandeid.

Esimesed sada päeva

Kõige edukamad on olnud presidendid, kel on selge arusaam prioriteetidest ja kes on kasutanud omajagu “võlukunsti”, et neid oma ametiaja esimestel päevadel teoks teha. Kes kõige rohkem riskivad, saavutavad tavaliselt kõige vähem. Prioriteetide määramine tähendab selgitamist, mis on kõige tähtsam, kõige kiirem ja kõige saavutatavam. Uus president peab nii palju kui võimalik üritama taandada ja lahendada vanu vaidlusi kompromisside abil, et edukamalt edasi liikuda nende asjade teostamise suunas, mida ta oma kampaanias esile tõstis.

Samuti peab uus president rasked ja keerulised otsused edasi lükkama ajale, mil ta täielikult mõistab nende tagajärgi. Mõned otsused tuleb muidugi langetada otsekohe, sest seda nõuavad sündmused, kuid paljud võivad mõnda aega oodata. Ametisse astumine tähendab paljusid vapustusi ja üllatusi ning kampaaniaaegsest poosetamisest valitsemise tegelikkusesse üleminek võtab oma aja. Kui tugevad ei oleks ka presidendi veendumused, peab ta endalt küsima: “Aga mis siis, kui mu vastasel oli ikkagi õigus?” Algul on uus administratsioon alamehitatud ning keeruliste asjadega on palju parem tegeleda siis, kui meeskond on täielikult paigas.

Uus president peab rasked ja keerulised otsused edasi lükkama ajale, mil ta täielikult mõistab nende tagajärgi.

Kolmandaks peab president üritama vältida polariseerumist riikliku julgeoleku valdkonnas. Riiklik julgeolek on niigi keeruline asi ja selle puhul ei ole vaja vaadelda kõiki otsuseid poliitilistest seisukohtadest lähtudes. Ehkki arvamus, nagu lõpeks poliitika seal, kus algab riiklik julgeolek, on sama palju müüt kui tegelikkus, nõuavad riikliku julgeoleku probleemid, eriti just pikaajalised väljakutsed, laiapõhjalist toetust, sest muidu ei ole nende lahendused jätkusuutlikud ega edukad. Väga oluline on Kongressi kiire kaasamine, sest see on hädavajalik partner sellest hoolimata, et presidendile kuulub ametlik ülemjuhataja võim. President ja tema meeskond peavad varakult looma kontakti ka avalikkusega ning kõnelema sageli ajakirjanduse vahendusel või ka otse nii päevakajalistest kui ka tulevastest võtmetähtsusega probleemidest.

Lõpuks peab järgmine Valge Maja meeskond olema valmis kriisijuhtimiseks juba alates esimestest päevadest. Ei ole kuidagi võimalik täpselt ennustada, kas kriis puhkeb juba esimestel päevadel või nädalatel, kuid igal juhul peavad juba enne inauguratsiooni paigas olema kriisi ajal vajalikud side- ja otsustamisprotseduurid ning neid peavad hästi tundma kõik võtmeametnikud. Külma sõja ajal olid võimaliku tuumarünnakuga seotud valitsuse jätkamise õppused ülemineku ajal enesestmõistetavalt äärmiselt tähtsad. Tänased ohud, näiteks terrorirünnak või pandeemia, muudavad ettevalmistuse veel olulisemaks. Järgmine president peaks püüdma säilitada nii palju eelmise administratsiooni potentsiaalist kui võimalik, enne kui uus personal on välja valitud ja end asjaga kurssi viinud.

Ohjade haaramine taibukalt, hirmu tundmata

Presidendivõimu üleminekute ajalugu õpetab meile äärmist ettevaatust, näidates ohte ja väärsamme, mida võivad astuda nii uustulnukad kui ka kõige kogenenumad isikud. Ometi on üleminek ühtaegu nii riskide kui võimaluste aeg. Mineviku õppetunnid peavad äratama meis ohutunnet ja laskma õppida kogemustest, aga mitte tekitama halvavat hirmu. Mõningaid mineviku üleminekute levinud, liigagi sageli korratud vigu vältides on uuel presidendil väga hea võimalus saavutada edu juba oma võimuaja algul. Ettenägelikkus ja riskide selge äratundmine, mida annavad teadmised varasemate üleminekute kogemustest, on arvatavasti parim, mida uus president saab teha teel peatselt ees ootava ülemineku suunas.

Inglise keelest eesti keelde ümber pannud Marek Laane

Käesolev artikkel ilmus esmakordselt mõttekoja Center for Strategic and International Studies (CSIS) ajakirja The Washington Quarterly 2008. aasta sügisnumbris.

Viited
  1. Richard Armitage, Michele A. Flournoy. No Time for “Nobody Home”. – Washington Post, 9. juuni 2008, lk A17.
  2. Paul C. Light. The President’s Agenda: Domestic Policy Choice from Kennedy to Clinton. Baltimore, Maryland, John Hopkinsi ülikool, 1999, lk. 10.

Seotud artiklid