Väikeriik rinnutsi koostöö- ja konfliktidiplomaatiaga

Kuid igal tehnoloogial on oma arengutempo ja piirid ning kõiki vahendeid ei saa tavaliselt rakendada korraga, vaid ilmnevad teatud rakendusmustrid.¹ Käesolevas artiklis ongi vaatluse all diplomaatia kaks mudelit: koostöö- ja konfliktidiplomaatia. Kumbki neist seab oma piirangud välispoliitikale, nagu tehnoloogia ikka piirab ja raamistab kõiki lennukaid inimlikke kavatsusi. Subjektiivsest aspektist võib diplomaadid jagada nendeks, kellel rohkem eeldusi ennast kas koostöö- või siis konfliktidiplomaatia vallas rakendada. Eks võlu inseneregi samuti erinevad tehnoloogilised lahendused.

Koostöödiplomaatia olemus seisneb horisontaalses suhtlemises. Liitlased ja partnerid asuvad ühel tasapinnal ja nende vahel eeldatakse põhimõttelist võrdsust (mis muidugi alati ei realiseeru). Konfliktidiplomaatias on oluline vertikaalne mõõde ja hierarhiad. Poolte huvid on vastandlikud ning neil on üksteisest selge, kuni demoniseerimiseni personifitseeritud pilt. Sõjalist terminoloogiat kasutades on tegemist vaenlastega. Konflikti diplomaatilise lahenduse aluseks on võitjate ja kaotajate olemasolu. Võitja ja kaotaja tegelik olukord võib kurnava konflikti järel seejuures olla peaaegu ühesugune.²

Mõlema diplomaatia mudeli puhul saab rõhutada ka suhtlemisloogika erinevusi. Konfliktidiplomaatias on selge küll vastase kuvand, kuid hämarad tema kavatsused ja plaanid. Poolte asjaajamisi iseloomustavad saladiplomaatia jooned, samuti desinformeerimine ja situatsiooni nullsumma mänguna tajumine. Võib väita, et konfliktidiplomaatias määrab poolte suhete dünaamika sõjandusteooriast tuntud “paradoksaalne” ehk “strateegiline” loogika, kus tuleb igal sammul arvestada vastaspoole käikudega ning aktsioonide esialgsed eesmärgid võivad seepärast kähku pöörduda oma vastandiks.³

Võitja ja kaotaja tegelik olukord võib kurnava konflikti järel olla peaaegu ühesugune.

Erinevalt sõjalisest tegevusest ei ole “strateegilise loogika” alusel tegutsemine aga tänapäeva diplomaatias valdav. Moodsat välispoliitikat toetab diplomaatia, mis ülekaalukalt lähtub koostöö mudelist. Koostöödiplomaatia raamides kujustavad rahvusvahelisel areenil suhtlejad end eelkõige partneritena. Nad eeldavad, et ühisel tegutsemisel on vähemalt põhimõtteliselt ühine eesmärk ning vastavalt on nende huvid ühesuunalised, kuigi ei kattu.⁴ Ühise eesmärgi saavutamise nimel toimuvat suhtlemist võiks nimetada ka osalusdiplomaatiaks või koguni konsensusdiplomaatiaks.

Erinevatel põhjustel on konsensusele püüdlev osalusdiplomaatia pärast külma sõja lõppu haaranud globaalses välispoliitikas väga tugeva positsiooni. Veelgi enam domineerib konsensusdiplomaatia sõnakasutuses. Ajal, kui maailm on täis erinevaid konflikte, räägivad diplomaadid pea eranditult “stabiilsuse tagamisest”, “koostööst”, “heaolu saavutamisest”, “ühistest jõupingutustest vaesuse ja vägivalla vähendamiseks” jne.⁵

Kõrvalnähuna võib märkida tendentsi konfliktsete huvidega osalised (s.o diplomaatia klassikalised subjektid) diplomaatilise suhtlemise raamistikust hoopis välja tõrjuda. Tõsi, kui konflikt on reaalne, saab selle osalisi ignoreerida vaid ajutiselt. Jättes õilsad kavatsused kõrvale, saab tõdeda, et näiteks vormel “terroristidega ei peeta läbirääkimisi”, on nii mõnigi kord olnud terrorirünnaku sihtmärgiks muutunud riikide jaoks hoopis saladiplomaatia kattevarjuks. Taolised vormelid, “kurjuse riikidest” nimekirjade koostamine ja muud diplomaatilise eitamise võtted on iseenesest aktsepteeritavad konfliktidiplomaatia võtmes kui vastasele surveavaldamise vahend. Lugu läheb pudruseks juhul, kui konfliktidiplomaatia võtteid hakatakse avalikkuse ja pressi survel käsitama lineaarselt, konsensusdiplomaatia traditsioonis, mis tähendab selletaoliste lubaduste sõna-sõnalt võtmist.⁶

Kokkuvõttes ei ole põhjust väita, et üks diplomaatilise suhtlemise mudel oleks efektiivsem kui teine. Kasulik on selgeks teha mõlema rakendusala, loobudes näiteks ootustest, et koostöös suudetakse edukalt lahendada konfliktidiplomaatia valdkonda kuuluvaid ülesandeid. Ammugi ei ole õigustatud vastupidised ootused. Väikeriigile on diplomaatilise tehnoloogia piiride mõistmine isegi olulisem kui suurtele.

Jääda väljaspoole strateegilist konflikti on väikeriigi eelis

Konflikti- ja koostöödiplomaatia globaalsetel ristumisväljadel tuleb väikeriigi diplomaatia erisus suurriikidega võrreldes selgelt esile. Nii on stabiilse ja rahumeelse valitsusega Afganistani või Iraagi riigi ülesehitamine tänapäevase koostöödiplomaatia aktsepteeritud eesmärk. Valitseb ühtne arusaam ja konsensus, et kõik riigid saavad eesmärgile jõudmisest kasu.

Probleem näib tekkivat asjaolust, et suurriigid sisenevad rahvusvahelistesse konfliktidesse konfliktidiplomaatia poolt joonistatud jõujooni järgides, kuid lahenduseks on neile kättesaadavad eelkõige osalusdiplomaatia vahendid. Viimane on olemuselt, nagu öeldud, lineaarloogiline. Seetõttu oodatakse nii kodus kui rahvusvahelisel tasandil selget põhjuslikku seost eesmärkide ja abinõude vahel ning rakendatud ressursside hulgale proportsionaalset tulemust. Mõõdetava tehnoloogilise üleoleku postuleerimine, vajalikele vägede arvule piirangute esitamine, diplomaatilisel tasandil konfliktist väljumise kava ja kõikvõimalike tähtaegadega sekeldamine on samuti konsensusdiplomaatia mall. Segadust lisab vajadus respekteerida kõiki sõjateatris sekeldajaid kui partnereid. Iga lineaarse piirangu pöörab vastasmängijast vaenlane kindlasti pahupidi ja oma kasuks. Suurriigi sundseisu olemus on seega asjaolus, et ta peab tunnistama, et ainult konflikti loogika saab määrata konfliktis toimimise loogika. Aga sageli ei saa ta seda teha koostöödiplomaatia formaalsest domineerimisest tulenevate piirangute tõttu.

Konfliktidiplomaatias on selge küll vastase kuvand, kuid hämarad tema kavatsused ja plaanid.

Väikeriigi jaoks on paradoks vastupidine. Väikeriigini jõuab rahvusvahelise konflikti loogika reeglina vahendatult, partnerite käitumise kaudu. Väikeriik ei reageeri enamasti globaalsetele sündmustele, vaid partnerite reaktsioonile antud sündmustele. Nii filtreerib liitlassuhe välja strateegilised paradoksid ja absurdid ning asendab need suuremate liitlaste põhimõtteliselt ratsionaalsete ootustega väikeriigi käitumise osas.⁷

Seetõttu on väikeriigil eelis. Tema orientatsioon partneritele, mitte vastasele töötab nii halbadel kui headel aegadel. Sõpra tuntakse hädas. Mida tõsisem on sõbra häda, seda enam. Samas ajab väikeriigi kimbatusse nimelt suurriigiga vastupidine olukord. Riik, kelle roll on konfliktis tegutseda osalusdiplomaatia mudeli alusel, peab end nii mõnigi kord esitlema – olgu kodus või väljas – strateegilise mängurina. Seda põhjustab asjaolu, et koostöödiplomaatiasse tuleb panustada ka sõjaliselt ja sõjaliste vahenditega. Relvajõul konfliktis osalemist tõlgendatakse konfliktsete strateegiliste huvide põrkumise tunnusena.

Eksiarvamuste vältimiseks rõhutame, et kohapeal relva kasutavate vägede jaoks on sõjaline vastane muidugi olemas, vähemalt taktikalisel ja operatiivtasandil. Kuid Taliban Afganistanis või Sunni mässulised Iraagis kui vastasmängijad ja vaenlased on Karzai või Nouri al-Maliki valitsusele vaenlased hoopis teises tähenduses kui näiteks Eesti valitsusele ja riigile. Ning geopoliitiliste huvide haarde ja ajaloo erinevuste tõttu tuleb USA ja Ühendkuningriigi suhtes Talibani ja Iraagi terroristide ning mässulistega silmas pidada hoopis kolmandat vaenamise vormi.

Need erinevused jäävad aga varju olukorras, kus lahinguväljal roomaval väikeriigi sõduril on lihast ja luust vaenlane ning näib käsitamatu, et tema juhtidel ja rahval seda ei ole. Osaleda sõjalises konfliktis ilma personifitseeritud vastaseta ning konflikti heroiseerimata on inimloomusele vastuvõetamatu. Selgitused nagu “stabiilsuse tootmine” vms võivad selles olukorras kõlada nürilt ega aita edasi, eriti kui tuleb kanda inimkaotusi.

Vastureaktsioonina võib väikeriik mõne rahvusliku huvi geograafiliselt üle paisutada kuni globaalmõõtmeni. Või vastupidi, eelistada rõhutamist, et nii mõnigi globaalne monstrum võtab peatselt ka antud hubast väikeriiki väisata.

Omal kombel on sellised selgitused paratamatud, kuna lõplik tõde selgub hiljem ja jääb ajalooraamatute tarvis. Juhul kui rahvusvaheline üldsus tuleb antud sõjalises konfliktis võitjaks, on ajaloolises perspektiivis võitu panustanud ka väikeriigid ning keegi ei vaidlusta seda. Enamasti on selline võit olnud vähem või rohkem kaudselt ka rahvuslikes huvides.

Koostöödiplomaatia valud. Kas jätkub ressurssi?

Koostöödiplomaatia mudeli domineerimine väikeriigi välispoliitikas õigustab küsimust, kas selline tegevus, vaatamata modernsusele, on väikeriikidele ja nende välisteenistustele üldse jõu- ja taskukohane.

Tõdesime, et 21. sajandil globaalses sõprusringis osalemine ei sarnane osalemisega vabatahtlikus õmblusringis. Riigilt ja rahvalt nõutakse raha, aega ja vahetevahel verd. Kui heita pilk koostöödiplomaatia argipäeva, kus kõikvõimalikke partnerlusi püütakse headest soovidest tegude läveni upitada, tuleb sedastada: ka niisugune tegevus nõuab oma aega, paberit, tööjõudu ja raha.

Seda saab kinnitada igaüks, kel on kokkupuutumist mõne rahvusvahelise organisatsiooniga. Ad hoc ideede, koalitsioonide ja projektide puhul pole olukord teine. Enamik rahvusvahelisi aktsioone võtab mõne aja pärast suuna institutsionaliseerumisele ja bürokraatiale. Ühekordsetest nõupidamistest saavad ajutised foorumid, ajutised kooskäimised muutuvad alalisteks ning alalised formaadid eostavad uusi organisatsioone. See on vältimatu. Inimene on maakera kõige kooperatiivsem loom, kuid tema eneseorganiseerimise iga uus tasand lisab süsteemile ebaproportsionaalset komplitseeritust (complexity). Seejuures on suur osa rahvusvahelisest bürokraatiast suunatud organiseerimise ja organisatsioonide endi riskide maandamisele.

Nurjumise risk on rahvusvahelistes projektides, ettevõtmistes ja organisatsioonides suur juba osaliste mitmekesisuse, kultuuride ja keelte suure erinevuse tõttu. Lisaks peab koostöödiplomaatia sama protsessi käigus ühtlustama ja konsensuseni viima riikide konfliktitud, kuid siiski erinevad huvid ja ootused, mis neil ühisettevõtmiste suhtes võivad olla ja tavaliselt ongi.

Diplomaadid võib jagada kaheks: need, kellel rohkem eeldusi ennast koostöö-, kellel konfliktidiplomaatia vallas rakendada.

Kõigi nimetatud probleemide väljundiks ja nende ületamise peamiseks vahendiks on kõikvõimalikud dokumendid. See moodustab maailma valitsusi, välisministeeriume ja rahvusvahelisi organisatsioone vastastikku üle ujutava katkematu erikeelse paberivoo, millest pahatihti saabki rahvusvahelise koostöö silmaga nähtav sümbol.

Väikeste riikide ja seetõttu väiksemate ametkondade, sealhulgas välisministeeriumide raske olukord on siinkohal enesestmõistetav, kuid soovime siin tähelepanu juhtida kerkivate raskuste kahele aspektile. Ühelt poolt on asjaolu, et väikeriigil on vähem ressursse osalemaks rahvusvahelistes koostööprojektides, algatustes ja missioonides, mitte puudujääk, vaid saatus. Kõiges ja kõikjal ei suuda osaleda ka suurriigid ning prioriteete tuleb valida kõigil.

Teiselt poolt survestab aga olukorda tõsiasi, et mida spetsiifilisemad ja laiahaardelisemad on tulevased ettevõtmised ja projektid, seda ulatuslikumad on ka arutelud. Ühtlasi on mahukamad neid kajastavad dokumendid ning järsult kasvab vajadus rakendada ekspertteadmisi veel enne ühisürituse või projekti realiseerimise staadiumi jõudmist. Üks koostöödiplomaatia vastuolusid ongi see, et üle jõu käivas projektis osalemist võib väikeriik (mõningat poliitilist hinda makstes) vältida, kuid samadele projektidele hinnangu andmist ta vältida ei saa. Ei ole võimalik loobuda teadmise hankimisest selle kohta, millest loobutakse. See teave on riigi esimuste seadmise allikas ning rahvusvahelises kommunikatsiooniväljas püsimise eeldus. Koostöödiplomaatia ajajärgul tähendab ülevaate kaotamine ettevõtmiste kohta, milles osalemisest (teadlikult või mitteteadlikult) loobutakse, juba ise julgeolekuriski.

Seetõttu on jooksvat analüüsi ja otsuseid nõudva info maht konsensusdiplomaatia vallas enam-vähem sama suur nii suur- kui väikeriikide jaoks.⁸ Ning täpsem prioriteetide piiritlemine sellest lõksust ei päästa, tõenäoliselt ei ole selle vastu üldse imerohtu. Imerohu puudumisel jääb lohutajaks rutiin: väikeriigi esindajate kvaliteedi tõstmine (tööviljakus), mõõdukas koosseisude laiendamine ning professionaalne leppimine suurema töökoormusega.