Väikeriigid Euroopa Liidus

Alustagem filosoofiliselt. Täpsemalt ühest intervjuust silma jäänud mõttekillust, millel järele mõeldes tundub muuhulgas olevat midagi põhjapanevat öelda teema jaoks “väikeriigid Euroopa Liidus”. Mõte või konkreetsemalt selle fragment on järgmine: “Vabadus on kultuuriline teadlik-olek [olemasolevatest] võimalustest.” Nagu tihti, läheb sellistes kohmakates eestindamisüritustes kaduma indoeuroopa keelte mõtteökonoomia (et mitte öelda -selgus), aga proovigem siiski. Põhimõtteliselt on tsitaadis kaks kattuvat mõtet: esiteks, vabaduse piirid on määratletud kultuurilise teadvusega. Nad ei saa olla sellest väljaspool – iga katse neid väljapoole tõugata tõukab definitsiooni kohaselt enda ees ka kultuurilise teadvuse piire. Teiseks, vabadus sõltub kultuurisisese võimalikkuse tundmisest. Alati on võimalik, et indiviidi, ühiskonna või riigi eneseteostamise võimalusi on rohkem, kui arvata osatakse.

Kuidas seostub see kõik Euroopa Liiduga? Üks võimalus Euroopa Liitu mõista on vaadelda teda katsena ehitada meie post-Vestfaali rahvusvahelise olukorra tajule juurde uus mõõde. Katusekorrus, kui soovite. Ruumi on rohkem ja enesepaigutuse ning teistega suhestumise võimalusi uue ruumi ulatuses samuti.

Enne ELi, teleskoopiliselt kokku võetuna, domineerisid olud, milles rahvusvahelist õigust lõid ja teostasid “suurvõimud”, alates 1815. aasta Viini konverentsist nn Euroopa kontserdina. Süsteem tõlkis lõpuks sõna-sõnalt pärisellu Clausewitzi kuulsa tõdemuse, mille kohaselt “sõda on poliitika jätkamine teiste vahenditega”. Teisisõnu, kuni Teise maailmasõja lõpuni kehtis sama eeldus, mis oli käinud kaasas riikidevahelise diplomaatiaga selle esimestest hingetõmmetest saadik. (Siinkohal oleks ehk paslik taasmeenutada, et Eesti enda üleskirjutatud diplomaatia ajalugu tähistas 2008. aastal 800-aastast sünnipäeva. “Eestlased,” kirjutab Läti Henrik, “läkitasid /…/ oma saadikud Latgalliasse.” Tulemuseks, nagu teame, oli sõda.).

Euroopa Liit (ehitades osaliselt muidugi juba ÜRO poolt rajatud alusmüürile) on tagasivaates osutunud millekski, mis edukalt ja üsna väheste reaalpoliitiliste kompromissidega tegi võrdseks ebavõrdsena sündinud liikmesriigid. Varem riikide suveräänsuse printsiibiga ebamugavalt kokku sobitunud rahvusvaheline õigus (toetun siin Neumanni ja Gstöhli uurimusele “Liliputid Gulliveri maailmas,” Reykjavík 2004) võttis ELis kuju, mis tasandas teoorias – ning praktikas – liikmesriikide ajalooliselt ebavõrdseid võimalusi. Kõige konkreetsemalt sai lahenduse väikeriikide julgeolekuprobleem (loomulikult NATO olemasolu eeldusel). Kuid palju olulisem on, et sellele iseenesest veel mitte positiivsele eeldusele (sõjaohu kõrvaldamine oleks igal juhul toimiva rahvusvahelise õiguse sine qua non) rajati ELi raames midagi pretsedenditult uut. Rajati ruum suveräänsuse jagamiseks, st avati järkjärguliselt piirid erilaadseks koostööks (vt nt Robert Cooperi “Riikide murd(u)mine”) ning pandi paika mehhanismid, mida filosoofia keeles võiks kirjeldada kui protseduurilise õigluse lähendeid. Teisisõnu, õig(l)us tõsteti kõrgemale muust ning riikliku tahte realiseerimiseks pandi paika protseduurid, mis on läbipaistvad ning samad kõigi jaoks. Suurus (või muud tüüpi toores jõud) ei ole tänapäeva Euroopas argument. Täpsemalt, ta ei ole ainus või peamine argument – suurusega kaasneb loomulikult ikka rida rohkem või vähem internaliseeritud ootusi.

Enne ELi domineerisid olud, milles rahvusvahelist õigust lõid ja teostasid „suurvõimud”.

Jõu kõrvale on tekkinud teised suuruse (või võimu) mõõtmed. Osundades erialases politoloogilises kirjanduses levinud populaarsemaid kategooriaid, võime rääkida materiaalsest (esmajoones majanduslikust) võimust, “ideelisest” (ehk idee-loomelisest) võimust, institutsionaalsetest ressurssidest (ehk riikide omakeelsest ja -meelsest kohalolust ELi institutsioonides). On ka hääletusvõim (mis vastab elanikkonna suurusele, kuid mitte sirgjooneliselt), ekspertvõim (võtkem näiteks miniriik Luxembourg  ja selle peaminister Jean-Claude Juncker, kes oli kaheksa aastat eurogrupi president). Eristusväärseks võib pidada ka moraalset võimu (mida näiteks Kreekal on hetkel minimaalselt) ja minugipoolest kultuurilist võimu (jällegi Kreeka näitel, kuigi kreeklased ise naljatavad, et demokraatia ja loogika on hetkel maalt lahkunud).

Tulemuseks on suurusest saanud suhteline nähtus. Võtkem juba märgitud Luxembourgi näide. Ühest kõige väiksemast ELi liikmesriigist on sirgunud iga tasandi juhte arvul, mis annab silmad ette nii mõnelegi suurele riigile (Junckeri kõrval väärib meenutamist ka Jacques Santer, kelle ametiaeg Euroopa Komisjoni juhina lõppes küll autult). Mis on Luxembourgi edu saladus? Kahtlemata peale kõige muu strateegiline geograafiline ja keeleline positsioon. Riik asub Saksamaa ja Prantsusmaa vahel, tema poliitikud on vähemalt kolmekeelsed, kusjuures kaks neist keeltest on saksa ja prantsuse. Rääkida võiks ka keelelisest jõust, kuid siingi on enam kui üks mõõde: inglaste ja iirlaste anglofoonne võim on midagi hoopis muud kui luksemburglaste võime toimida kompromiss-toetuspunktina keelelis-kultuuriliselt rivaalitsevate Saksamaa ja Prantsusmaa vahel.

Muidugi, Luxembourg on erandlik näide. Tal on vähe öelda midagi otse Maltale või Eestile. Aga ta illustreerib hästi ELi üht aluspõhimõtet: suurus asub kõrvade vahel. Berlusconi, kuigi tema taga oli 60 miljonit itaallast, polnud kunagi sama tõsiseltvõetav kui Juncker. Või mõne väiksema riigi peaminister Lissaboni-eelsel täielikult ringlevate eesistumiste ajastul. Viimane on huvitav teema, kindlasti väärt omaette artiklit. Siinkohal tuleb ära märkida Taani ja Rootsi roll ELi laienemises, mille raames pääses 2004. aastal ühendusse ka Eesti. Mõlemad riigid hoidsid ELi tüüri eelmise kümnendi alguse otsustavatel aastatel. 2002. aasta Kopenhaageni tippkohtumisel, kus otsustati lõplikult laienemise teokssaamine, ähvardas Taani peaminister Anders Fogh Rasmussen tõrksat Hollandi kolleegi Jan Peter Balkenendet ajaloo hukkamõistuga, kui too lubab materiaalsetel kaalutlustel libiseda käest võimaluse avada Euroopa uks vähemalt kaheksale Ida-Euroopa riigile. Peter Ludlow, kes on ajastu kroonikuna kirjutanud raamatu “Uue Euroopa tegemine” („The Making of the New Europe“, Brussels: Eurocomment, 2004), märgib mitmes kohas üldistavalt avaliku arvamuse, ajaloo kaalu ning riigijuhtide kollektiivse alanduse hirmu kombinatsiooni kui üht peamist mehhanismi, mis tagas laienemise läbimineku tihti üha skeptilisemates kontinentaalse Euroopa pealinnades. “Laienemist oli [eriti meedias] hakatud nägema kui ühenduse [ettemääratud] saatust ning selle vastustamist kui arutut vastuseisu ajastu vaimule.” Mis muud on sellise sentimendi ekspluateerimine kontinendi hüvanguks kui moraalse jõu kasutamine?

Euroopa Liit on tagasivaates osutunud millekski, mis edukalt ja üsna väheste reaalpoliitiliste kompromissidega tegi võrdseks ebavõrdsena sündinud liikmesriigid.

Moraalse jõu tõhus kasutamine samas eeldab Euroopa ajaloo, filosoofia, poliitika ja kultuuri tundmist. Kõik need on mõisted, millel on taust, mis ajas läheb väga sügavale, kaugele eemale tänasest EList. Siin ilmneb teatava paradoksi vormis üks ELi kodeeritud eelis suurte riikide jaoks: kõik see, mis EL täna on, on saanud võimalikuks tänu põhimõtetele, mis said reaalse kuju ajastutel, mil suurvõimude diktaat oli absoluutne. Seega tuleb Euroopa saatusest ja tulevikust rääkijail, eriti kui nad on väikeriikide esindajad, väga hästi tunda suurriikide ajalugu. Samas peitub siin esimeste jaoks veel üks ressurss: ajalugu on alati tõlgendamise küsimus. Osavamad tõlgendajad rakendavad “retoorilist jõudu”.

Muidugi, Euroopa Liidu ülesehituses on küllalt teisigi aspekte, mis ühel või teisel viisil annavad eelise suurtele riikidele. Häältejaotus ELi Nõukogus ning mandaatide jaotus Euroopa Parlamendis kajastab riikide elanikkonna arvu. Kvalifitseeritud enamushääletuse printsiip on samuti vähemalt teoorias väikeriikide jaoks kahjulik, kuna võtab neilt vetovõimaluse. Euroopa Komisjon, kuigi teoorias liikmesriikide-ülene ühishuvi valvur, kaldub oma sihiseadmistes eelistama suurte riikide soove. Suured riigid maksavad reeglina rohkem kui väikesed ning nii on neil suurem sõnaõigus sellistel otsustavatel hetkedel, nagu seda on praegu käivad ettevalmistused ELi uueks, 2014–2020 eelarveperioodiks. Küsimus pole ainult maksejõus: Poola, kuigi üks ELi vaesemaid riike, oleks tunduvalt kindlamal pinnal, ähvardades läbirääkimised põhja lasta, kui näiteks Taani (mis sest, et Kopenhaagen on netomaksja). Ka välispoliitikas võime täheldada väheminstitutsionaliseeritud, kuid mitte sellevõrra vähem reaalset tendentsi: mida rohkem on tegemist ad hoc küsimusega, seda väiksem on väikese riigi mõju. Hea näide ad hoc tüüpi probleemidest on igasugused rahvusvahelised kriisid: mida suurem on kriis, seda enam ad hoc on ELi reaktsioon.

Üks suurimaid kaotusi väikeriikide jaoks viimasel kümnendil oli kahtlemata vahetuva eesistumise printsiibi vähikäik. Eesistuja vahetub endiselt, aga tema võimalused ELile sihte dikteerida on muutunud tunduvalt keerulisemaks – ning eeldavad üritajalt väga suurt moraalset, institutsionaalset ja ekspertvõimu (kasutamaks ära näiteks endiselt eesistuja poolt juhatatava üldasjade nõukogu otsesisendit tippkohtumistesse). Heaks (või halvaks, sõltuvalt vaatepunktist) näiteks on siin Küpros, mis isoleeriti pea täielikult ELi eelarveläbirääkimistest.

Muidugi, ka varasematel aastatel ei ole eneseteostus läbi eesistumise olnud väikeriikide jaoks garanteeritud lillepidu. Belgia peaministrit Guy Verhofstadti näiteks tabas alandav hoop allapoole vööd ühel G7 kohtumisel, kus ta osales ELi eesistujana, provotseerides saali astunud George W. Bushilt kuuldava lähedalseisjaile suunatud päringu: “Who’s this guy?” („Kes see tüüp on?“).

Tõsisemalt: see, mis teeb ELi rahvusvaheliste suhete praktika ajaloos unikaalseks, on tema  konsensuskultuur. Selles sisaldub pretsedenditu võimukontseptsioon, mille raames suurriigid praktiseerivad enesekeelamist suurema hüve nimel. Selleks on ühise nimetaja leidmine – algselt utilitaristlik kaalutlus uue sõja vältimiseks, tänaseks harjumus ning poliitiline kunst, mille hästi viljelemises nähakse lisaväärtust andvat eesmärki omaette. See ei ole liialdus: ka ELi suurte riikide juhid lähevad ajalukku esmajoones siis, kui tegemist on liidritega, kes tulevad toime erinevate vaatepunktide mõistmise ja ühendamisega.

Alati on võimalik, et indiviidi, ühiskonna või riigi eneseteostamise võimalusi on rohkem, kui arvata osatakse.

Konsensuskultuuri üks vähem tähele pandud aspekte on asjaolu, et hoolimata kvalifitseeritud häälteenamuse printsiibi pidevast laienemisest (mida õigesti nähakse föderaliseerumise ühe märgina) ei kaasne sellega enamushääletuse praktika levik. Enamushääletused nõukogus on harvad erandid, paremal (või halvemal) juhul on neid mõni üksik aastas, mõni aasta ei ühtegi. Miks? Hääletused löövad kiile, hääletustel on võitjad ja kaotajad. Sama kehtib vetodele. Ehk veidi paradoksaalselt: veto panek nõuab väga suurt võimu. Tegemist on millegagi, millele riik, eriti väike, läheb vaid viimase võimalusena. (Siinkohal saame Kreeka abiga illustreerida veel ühte jõu mõõdet – nimetagem seda “pole teiste asi”-võimuks. Rakendub ta antud kontekstis juba pikemat aega õnnetule Makedooniale.)

Siit heiastub nüüd laiemas plaanis midagi, mida akadeemiline kirjandus oma ELi analüüsimise ja defineerimise katsetes pahatihti tähele ei pane. Politoloogilised jms arutlused püüavad liikmesriikide võimu tüüpiliselt mõõta võimena “suunata protsesse”, lahates “materiaalseid”, “ideelisi” jms võimu aspekte, nagu need oleks osad nullsumma mängust. See on viga – potentsiaalselt fataalne viga analüüsi jaoks, mis püüab mõista, mis paneb ELi n-ö tiksuma. Võim ELis on kõige kokkuvõtlikumalt defineeritult võime apelleerida ühtekuuluvusele. Eriti ilmekalt avaneb paljukannatanud solidaarsusmõiste sisu marginaalsete väikeste Ida-Euroopa riikide julgeolekuperspektiivist: ELil on liikmesriigi jaoks mõte lisaväärtusena. Vastu tahtmist temast lisaväärtust teha ei saa, vastu tahtmist ei ole kokkukuulumist. See jääb iga riikidevahelise organisatsiooni loomuseks, olgu ta nii arenenud ja valgustatud kui tahes.

Väikese riigi perspektiivist on EL seega tunduvalt vähem võistlusareen kui instrument oma jõu võimendamiseks lisaväärtuse tekitamise teel. Instrumendi kasutamise määrab väikeriigi osavus – moraalne, keeleline, institutsiooniline vms jõud või nende kombinatsioon. Väikeriigi vabaduse ainsaks piiriks on tema kujutlusvõime ning pealehakkamine ja püsivus.

Väikeriigi suurimaks liitlaseks on ELi kodeeritud protseduuriline õiglus – inglise keeli procedural justice, nagu teda filosoofias on mõistetud Kantist Rawlsini – ehk põhimõte, et reeglid on kõigi jaoks samad ning sellistena kõigi jaoks ratsionaalselt aktsepteeritavad. Kui keegi peab midagi tõestama või seletama, on see riik, kes tahab endale erandit (veel üks üdini kantiaanlik printsiip).

Teiseks väikeste riikide suureks liitlaseks on Euroopa Liidu järjest autonoomsem õigusruum. “Euroopa kodanikel” on tagatised, mis üha reaalsemalt tsementeerivad riikide tagatisi, kelle suhtes ajalugu pole olnud just kõige heldem. Mistahes agressioon “Euroopa kodaniku” vastu on definitsiooni kohaselt agressioon Euroopa vastu. Mida tugevam on Euroopa definitsioon, seda rohkem on selline agressioon ka rünnak Saksamaa, Prantsusmaa jt vastu – kelle jaoks eurooplus on lisaväärtus, milleta neil on oma olemasolu üha raskem ette kujutada.

Väikeriikide (ja ühtlasi Euroopa) suurim väljakutse praegu on mitte lubada kõigil neil mitte-toore-jõu mõõtmetel kuidagi pöördumatult kannatada saada või mureneda. Selleks tuleb harjuda mõtestama mõistet “Euroopa” hoopis kõrgemast vaatepunktist, kui see seni kombeks on olnud. Euroopa Liit on kultuur, mis on laiendanud väikeriikide vabaduste piire. Väikeriigid pole teda ammendanud – ning peavad lootma, et ta ise ei ammenduks.