Tsiviil-militaarsuhted Eestis

Merle Maigre töötab praegu Eesti kaitseministeeriumi lähetatud kaitsepoliitika nõunikuna Ukrainas. Artikkel baseerub tema magistritööl “Post-Communist Transition in Civil-Military Relations. The Case of Estonia”, mille ta kaitses Londoni King’s College’is 2005. aastal.

Eestit tõstetakse värskete NATO ja Euroopa Liidu liikmete hulgast tihti esile kui edumeelsete reformide musternäidist ning tõhusa demokraatia ja efektiivse majandusega väikeriiki. Ometi pole kõik nii kullakarvaline. Eesti riigikaitse demokraatlikus juhtimises leiab kitsaskohti, hoolimata NATO ja ELi liikmesusest.

Andmaks hinnangut tsiviiljuhtimisele tänases Eestis, tasub uurida tegureid, mis lääne teoreetikute sõnul mõjutavad postkommunistlike riikide tsiviil-militaarsuhteid. Seejärel vaatlen, millise spetsiifilise kuju on need faktorid võtnud Eestis. Esmalt peatun lühidalt põhimõistetel.

Põhimõistetest

Tsiviil-militaarsuhted hõlmavad kõikvõimalikke ühiskonna ja selle relvastatud osa ehk kaitseväe vahelisi sidemeid, alates kaitseministri ja kaitseväe juhataja iganädalasest kohtumisest ja lõpetades kaitseväe üksuste osalemisega metsatulekahju kustutamisel. Siinkohal mõistan tsiviil-militaarsuhete all sõjaväelaste ja riigiametnike riigikaitselist suhtekorraldust.

Sõjaväelaste kollektiivses mälus figureerib tsaariarmee ohvitser Laidoner, kes päästis Eesti Vabariigi, lausudes legendaarsed sõnad: “Ma lähen [sõtta] kas või koolipoistega.”

“Tsiviilkontroll” tähendab maksimaalset tsiviilisikute võimu sõjaväelaste üle. Inglise keeles on “tsiviilkontrolli” vastena kasutusel civilian control või democratic control. Sõnal control on inglise keeles märksa laiem tähendus kui eesti keeles. See seostub enamasti juhtimisega, mis ühe komponendina sisaldab ka kontrollifunktsiooni. Seepärast oleks eesti keeles korrektsem kasutada termini “tsiviilkontroll” asemel väljendit “tsiviiljuhtimine” või “riigikaitse demokraatlik juhtimine”.

Riigikaitse demokraatliku juhtimise all peetakse silmas mudelit, kus riigikaitset juhivad demokraatlikult valitud tsiviilisikud. Veelgi täpsemalt määratledes saab riigikaitse demokraatlikust juhtimisest rääkida siis, kui on fikseeritud vähemalt üks demokraatlikult valitud täidesaatva riigivõimu esindaja, kellel on õigus tühistada või peatada ükskõik kui kõrge sõjaväelase ükskõik milline õigusakt või toiming. Eestis on selleks isikuks riigikogu otsusel kaitseminister.

Mõjutegurid

Nõukogude tausta ning NATO ja ELi suundumusega Eestis on hea katsetada, kas Lääne sõjaväe tsiviiljuhtimise teooriad on ka rakendatavad. Briti uue põlvkonna postsovetlike riikide ühiskondlike ja sõjaliste muutuste eksperdid Cottey, Edmunds ja Forster väidavad, et Kesk- ja Ida-Euroopa maadel on tsiviil-militaarsuhteid mõjutanud ennekõike ajalooline pärand, rahvusvaheline taust ja riigi institutsioonid.¹

Ühiskonnanähtused ja arengusuunad, sealhulgas tsiviil-militaarsuhted, lähtuvad ikka ajaloolisest taustsüsteemist. Eriti oluline on ajalugu rahvusliku eneseteadvuse ülesehitamisel. Nõukogude okupatsiooni alt vabanenud riikidele on iseloomulik, et pärast iseseisvuse taastamist on pöördutud rahvusliku eneseteadvuse konstrueerimisel mõne kuldse iseseisvusperioodi idealiseeritud mälestuse poole. Eesti puhul on iseloomulik Teise maailmasõja eelse Eesti Vabariigiga seonduvate väärtuste idealiseerimine. Ent kui rääkida ajaloolistest mõjutustest tsiviil-militaarsuhetele, ei saa loomulikult mööda minna ka nõukogude perioodist.²

Tsiviilkontroll tähendab maksimaalset tsiviilisikute võimu sõjaväelaste üle.

Rahvusvahelised mõjud mängivad tsiviil-militaarsuhetes olulist rolli, sest julgeoleku- ja kaitsepoliitika on rahvusvahelise suhtlemisega tihedalt läbi põimunud ning ühtlasi riigi välispoliitika osa. Kesk- ja Ida-Euroopa demokraatlike reformide läbiviimisel andsid mõjutajate ja hindajatena tooni lääneriigid ja lääne julgeoleku- ja kaitseorganisatsioonid.

Institutsionaalsete tegurite all peavad Cottey, Edmunds ja Forster silmas konstitutsiooni ja seadusandluse raamistikku riigikaitse ümber ning riigipea, valitsuse, parlamendi, kaitseministri ja kaitseväe juhataja osatähtsust. Konstitutsioon ja seadused reglementeerivad julgeoleku ja kaitsepoliitika demokraatlikud põhimõtted, esitavad poliitikute ja sõjaväelaste käitumise normid ning sätestavad karistused ebaseadusliku tegevuse eest.

Vabadussõda ja Laidoner

Eesti puhul saab ajalooliste teguritena välja tuua Vabadussõja, 1939. aasta baaside lepped ja nõukogude võimu. Sõjaväelaste kollektiivses mälus figureerib noor tsaariarmee ohvitser Laidoner, kes päästis Eesti Vabariigi, lausudes legendaarsed sõnad: “Ma lähen [sõtta] kas või koolipoistega.” Laidonerist on saanud müütiline kangelane, kes sümboliseerib ohvitseri ennastsalgavust rahvuslike huvide teenimisel. Temas nähakse Eesti Vabariigi loojat. Tõik, et üks sõjaväelane pani riigile aluse ning oli riigikaitse organiseerimisel võimekam kui toonane poliitiline juhtkond, on kahtlemata mõjutanud tsiviil-militaarsuhteid. Populaarses ajalootõlgenduses on ohvitserkond seisnud riigi huvide eest hetkil, mil poliitikud vaid omavahel kemplesid ja olid jõuetud riigi säilimist tagama. Ohvitserid näevad sõjaväelises initsiatiivis Eesti riigile suurt väärtust. Iseenesest pole selles midagi halba. XXI sajandil ei saa aga ajaloost teha ainujäreldust, justkui oleksid üksipäini sõjaväelased rahvuslike huvide kandjad ja kaitsjad.

1939. aasta baaside lepped

Lisaks tegevusetusele Vabadussõja ajal lasub mälestuste kohaselt poliitilisel juhtkonnal ka iseseisvuse kaotamise süü. Tugevalt mõjutab kollektiivset mälu Magnus Ilmjärve uurimus Konstantin Pätsi seotusest Nõukogude Venemaaga aastatel 1924 – 1934. Ühiskonnas laialt levinud arvamus, et 1939. aastal müüsid poliitikud Eesti NSV Liidule maha, on ka kaitseväelaste hulgas üsna populaarne. Müüt riigi loovutamisest venelastele 1939. aastal ilma püssipaugu ja vastuhakuta tiksub sõjaväelastel alateadvuses. Avalikku diskursusesse on kinnistunud veendumus, et Pätsi ajastu poliitikud kannavad vastutust Eesti iseseisvuse lõppemise ja sellele järgnenud Nõukogude veretööde eest, sõjaväelaste aktiivsem tegevus oleks ehk võinud aga Nõukogude okupatsiooni ära hoida.

Selline arusaam kahjustab tänapäeva poliitikute prestiiži sõjaväelaste silmis, sest iseseisvuse taastamise järel on rahvuslikud väärtused suuresti üles ehitatud just 1920.-30. aastate ideaalidele. Püssipauguta iseseisvuse loovutamise müüdi süvenedes võib sõjaväelaste hulgas maad võtta arvamus, et kriisisituatsiooni korral on nende püha kohus rahvast ja riiki kaitsta poliitilisest otsusest hoolimata. Kui riigikaitsesüsteemi paratamatu alalhoidlikkus leiab lisaks veel tuge sõjaväe konservatiivsetest ajalukku suunatud tundmustest, siis on poliitilisel juhtkonnal keeruline tsiviil-militaarreforme läbi viia.

Reaktsiooniline personalipoliitika

Nõukogude ajal ei olnud tsiviilisikutel kaitseküsimustega mingit erialast kokkupuudet, sest kõik sõjandusse puutuv kuulus mundrimeeste kompetentsi. Tsiviil- ja militaarelu vahel seisis okastraadiga plankaed, aia taha tavainimene kiikama ei ulatanud. Uue iseseisvuse algusaegadel toimiti riigikaitsesüsteemi luues paljuski risti vastupidi sellele, kuidas asjad olid korraldatud NSV Liidu ajal. Erinevalt militariseeritud Nõukogude kaitsesüsteemidest loodi Eesti Kaitseministeerium täielikult tsiviilpõhimõttel. Algusaastate ministeeriumis ei töötanud ühtegi sõjaväelast.

Sellise personalipoliitika plusspoolele asetub nõukogude mentaliteedi väljajuurimine, kuid sellega kaotati sõjalise ekspertiisi osas. Tsiviilametnikud olid noored ja kogenematud ja nende vähesed kutsealased teadmised viisid mõnigi kord vastastikuse mittemõistmiseni sõjaväelastega kaitse- ja sõjandusplaanide küsimustes. Tsiviilpoolel polnud vähese kogemuse tõttu ka selget käsitust vastutuse jagunemisest kahe maja, kaitseministeeriumi ja peastaabi vahel. 1990. aastate algupoolel oli levinud arvamus, et sõjaväelaste kohustuseks on tegelda nii strateegia kui taktikaga, tsiviilpoole vastutada jäi vaid logistiline toetus, s.o söögi, kasarmu ja relvade muretsemine. Sel perioodil sai kaitseministeeriumist pigem varustusagentuur kui tõeline tsiviiljuhtimise elluviija, sest tõhusaks tsiviiljuhtimiseks puudusid jõudlus, teadmised ja kogemused. Ei saa ju juhtida ja kontrollida midagi, millest aru ei saada. Sõjaliste teadmiste nappus langetas sõjaväelaste hulgas tsiviilametnike mainet ja tekitas umbusku.

NATO piits ja präänik

Eesti kontekstis on riigikaitse arengu suurimad välismõjutajad olnud NATO ja Euroopa Liit. Püüdlus saada ELi, aga eriti NATO liikmeks on olulisim tsiviil-militaarvaldkonna käitumismustrit kujundanud väline tegur. NATOga liitumise alustingimuseks oli tsiviiljuhtimise põhimõtete järgimine kaitseväes. See motiveeris Eestit koos teiste kandidaatriikidega muutma tsiviil-militaarvaldkonna reegleid. Rahvusvahelise surve mõjul arenes riigikaitse demokraatliku juhtimise skeem ja tihenesid sõjaväe kontaktid läänega.

Positiivset mõju avaldas ka liitlasriikide rahvusvaheliste nõuandjate tegevus Eestis. Kaitsealase aruandluse nõude kaudu tõmbas NATO Eesti väga varakult normaalsesse läänelikku kaitseplaneerimise ringi. PfP ja PARP³ protsessid sundisid Eestit mõtlema planeerimise peale klassikalises tsiviiljuhtimise võtmes: poliitikud püstitavad eesmärgi, kaitseväelased täidavad selle.

Ühiskonnas laialt levinud arvamus, et 1939. aastal müüsid poliitikud Eesti NSV Liidule maha, on ka kaitseväelaste hulgas üsna populaarne.

Soov saada NATO liikmeks õhutas tsiviil-militaarsuhetes ette tulnud arusaamatusi lahendama ja koos ühise eesmärgi nimel pingutama. Nüüd, kus eesmärk on saavutatud ja Eestist saanud NATO liige, on kadunud põhjus, mille nimel pingutada ja reforme jätkata. Puudub rahvusvaheline surve, mis motiveeriks tsiviilkontrolli edendamist. On oht, et ühise kaitsepoliitilise eesmärgi puudumisel tõuseb taas päevakorda institutsioonidevaheline tülitsemine ja koostöö asendub vastutegevusega. Eesti vajab pidevat tsiviiljuhtimise analüüsi ja seaduste täiustamist, sest me ei saa uhkustada sajanditepikkuse ajalooga nagu Rootsi, kus võib öelda, et tsiviiljuhtimine on aegade jooksul lihvitud sujuvalt toimivaks mehhanismiks. Ilma NATO piitsa ja präänikuta võib tsiviiljuhtimise teema liikuda Eesti poliitilises agendas prioriteedi kohalt allapoole.

Õiguslik korraldus

Nõukogude seadusandliku korra lagunedes pidid Kesk- ja Ida-Euroopa riigid ümber vaatama sõja, rahu, eriolukorra ja sõjaväelaste vastutusalade põhiseadusliku definitsiooni. Nii ka Eestis. Riik taastati iseseisvusperioodi 1918 – 1940 õigusjärglasena ja seetõttu võeti üle mitmed endisaegsed põhimõtted, eriti teemade puhul, milles põhiseadusassambleel puudus kompetentsus, näiteks sõjavägi ja tsiviiljuhtimine. Nii on 1992. aasta põhiseaduse kaitsealastes peatükkides jäljendatud peaaegu üks ühele 1938. aasta konstitutsiooni.

Aga vahepeal on mööda läinud 50 aastat, ajad on muutunud. Tsiviiljuhtimine kui mõiste pärineb alles Teise maailmasõja järgsest perioodist, 1950.-60. aastatest, mistõttu Eesti 1991. aasta põhiseadus seda ei kajasta. Teine probleem seisneb 1938. aasta põhiseaduses endas. 1938. aastal oli presidendi käes autoritaarne võim, mis ei arvestanud täitevvõimu rolli kontrollis kaitseväe üle. Selle tulemusena jätab 1992. aasta põhiseadus keeruka rolli kaitseministrile, kes küll nominaalselt vastutab parlamendi ees riigikaitselise tegevuse eest, kuid tegelikult seisab käsuahelast väljas.

Põhiseaduse puudusi tsiviil-militaarsuhete osas silus 2002. aasta “Rahuaja riigikaitse seadus”. Selle eesmärgiks oli paigutada kaitsevägi õigusruumi, nimetada see valitsusinstitutsioonis ja allutada kaitseministri juhtimisele. Seadus sätestab kaitseministri teenistusliku järelevalve pädevuse kaitseväe juhataja üle, mis hõlmab kaitseväe juhataja tegevuse seaduslikkust ja otstarbekust. Oluline oli ka “Rahuaja riigikaitse seaduse” kirjutamise protsess kui selline, mille käigus said kõik osalised tsiviiljuhtimise küsimuses targemaks.

“Rahuaja riigikaitse seaduse” tõeline kasutegur sõltub aga paljuski poolte valmisolekust seda täita. Üks asi on juriidiline paber, teine asi see, kas paragrahve tegelikult rakendatakse. See, kas ja kuidas kaitseminister reaalselt rakendab tsiviiljuhtimist mingis konkreetses olukorras ning kuidas ta oma võimu kasutab, sõltub ministri (ja kaitseväe juhataja) isikust, poliitilisest kokkuleppest, jõulisusest. Seaduse rakendamine ja sellise praktika kujundamine võtab aega – see nõuab õpetamist, koolitamist, järjekindlust.

Parlamendi roll

Parlament on tavaliselt riigikaitse kontrollmehhanismiks. Tema efektiivsus antud vallas sõltub sellest, kui tõhusalt suudab seadusandlik kogu üldiselt ja riigikaitsekomisjon konkreetselt jälgida, arvustada ja muuta valitsuse kaitsepoliitikat. Parlamendi kaitsekomisjon vajab mõjukuseks ressursse, infot ja vajalikku kompetentsi.

Paraku ei arvata riigikaitsekomisjoni Eesti parlamendis n-ö kõvade hulka ja poliitilisi raskekaallasi sealt tavaliselt ei leia. Komisjonide olulisus väljendub selles, kuidas nende kaudu valijate hääli püüda, valijate emotsioonid keskenduvad aga ennekõike haridus- ja sotsiaalpoliitikale. Riigikaitsekomisjoni kuuluvad seega inimesed, kellel on kas väga suur intellektuaalne huvi selle teema vastu või siis need, kes on parlamenditööga vähem koormatud ja keda erakonnad kasutavad intensiivsemalt mõnes muus rollis.

1990. aastate alguses sai kaitseministeeriumist pigem varustusagentuur kui tsiviiljuhtimise elluviija.

NATOsse kandideerimise ajast saadik on Eesti riigikaitse temaatikas valitsenud konsensus, kaitsepoliitika põhisuundades ollakse üksmeelel. Parteid ega poliitikud ei defineeri end riigikaitsealaste eriarvamuste kaudu. Üksmeelne riigikaitsepoliitika kahjustab debatti sel teemal, mis pole loomulikult hea.

Kokkuvõtteks

Meie demokraatliku riigikaitsesüsteemi plekitu koore alt leiab mitu probleemi. Peamised pingeallikad tsiviil-militaarsuhetes seisnevad sõdadevahelise iseseisvusperioodi ajaloolises tõlgendamises, reaktsioonilises personalipoliitikas, NATO-prääniku kadumises, põhiseaduses ning parlamendi nõrgas rollis riigikaitselistes küsimustes. Probleemi lahendamiseks peaksid sõjaväelased senisest rohkem poliitikuid usaldama, tsiviilametnikud tõstma oma sõjalist kompetentsi. Tsiviil-militaarsuhete reformimine peaks jätkuma NATOga ühinemisest hoolimata, suhteid korraldavaid seadusi tuleks ka praktikas järgida ning parlamendi kontrolli kaitseasjade üle tuleks tõhustada.

Millist kasu võiks sellest teadmisest meile tõusta? See, et Eesti tsiviil-militaarsuhetes esineb keerulisi küsimusi isegi pärast 15 iseseisvusaastat, lubab arvata, et ka teised Kesk- ja Ida-Euroopa riigid pole paremas seisus. Sõjaväelaste ja riigiametnike omavahelised probleemid pole Eesti eripära, vaid see on iseloomulik kõigile endistele idabloki maadele. Riigikaitse demokraatlik juhtimine on palju keerulisem protsess kui arvatakse. NATOsse või ELi kuulumine siin automaatselt edu ei taga. Mõistes Eesti tsiviiljuhtimise kitsaskohti, võib aru saada ka teiste postsovetlike riikide raskustest. Diagnoos Eesti probleemidele võib anda retsepti ka teistele endistele idabloki riikidele, kes riigikaitse muredega kokku põrkavad.

Tsiviil-militaarsuhete areng on dünaamiline protsess. Siin välja toodud probleemid võivad aja jooksul muutuda ning hargneda. Mõned neist kasvavad ilmselt suuremaks, teised vaovad väiksemaks. Tuleb meeles pidada, et mingil määral on pinged sõjaväelise ja tsiviilelu vahel ühes demokraatliku korraga riigis igati normaalsed ja eluterved. Teatud konflikt on paratamatu, kuid see tuleb võimaluse korral maandada.