Toetada 21. sajandit. Euroopa Nõukogu ja tulevik

2008. aastal möödus 15 aastat Eesti astumisest ENi liikmeks (14.05.1993) ning 2009. aastal tähistame Euroopa Nõukogu 60. aastapäeva.¹ Nende tähtpäevade taustal on õigustatud laiem pilguheit ENi tähendusele, organisatsiooni tulevikule ning Eesti seisukohtadele selle tuleviku taustal.

Euroopa Nõukogu on 60 aasta jooksul ära teinud hiiglasliku töö. Ainuüksi Euroopa inimõiguste konventsiooni (European Convention on Human Rights)² roll inimõiguste kaitseks vajaliku poliitilise, sotsiaalse ja moraalse vundamendi loomisel on Euroopas suurem kui ühelgi teisel dokumendil 1789. aasta „Inimese ja kodaniku õiguste deklaratsioonist” alates.

Lisaks on välja töötatud üle kahesaja muu Euroopa Nõukogu konventsiooni, sh Euroopa sotsiaalharta (European Social Charter). Unikaalne institutsioon on Euroopa Inimõiguste Kohus (European Court of Human Rights), kuhu on kaebeõigus sadadel miljonitel eurooplastel. Hilisemad Euroopa multilateraalsed organisatsioonid on jäljendanud Euroopa Nõukogu Parlamentaarses Assamblees väljenduvat ENi parlamentaarset dimensiooni. Üks ENi sammas on ka Euroopa kohalike omavalitsuste koostöökehand CLRAE³, samuti inimõiguste voliniku institutsioon – ja see on vaid sissejuhatus ENi institutsionaalse rikkuse loendisse.⁴ Järgneb erinevatel konventsioonidel põhinev keeruline liikmesriikide tegevuse monitooringumehhanism ning juht- ja ekspertkomiteede võrk⁵, lisaks rohked koostööprogrammid ja projektid liikmesriikides.

Kuid – Euroopa Nõukogust võib kõnelda ka kui organisatsioonist, kellel on probleeme oma hääle kuuldavaks tegemisega tänasel Euroopa poliitilisel maastikul.

Iga multilateraalse organisatsiooni areng ja tegevus kätkeb paradokse. Seda tingib järjest kiirenev rahvusvahelise elu tempo ning rahvusvahelise keskkonna muutumine. Nii võib Euroopa Nõukogu iseloomustada kui ajalooliselt vanimat paneuroopalikku organisatsiooni, kelle ülesehitus ja tegevus on olnud mudeliks teistele Teise maailmasõja järgsetele organisatsioonidele. Kuid – Euroopa Nõukogust võib kõnelda ka kui organisatsioonist, kellel on probleeme oma hääle kuuldavaks tegemisega tänasel Euroopa poliitilisel maastikul.

Vastuolu on ka selles, et ühelt poolt on EN hiiglaslik inimõiguste alase ekspertkogemuse, standardite ning monitooringumehhanismide varamu. Teisalt on tegemist alarahastatud kehandiga, kelle projektid ning programmid on tihti vähem ambitsioonikad, kui võiksid olla. Veel saab ENi iseloomustada kui organisatsiooni, kelle tegevusväli on regionaalse organisatsiooni kohta äärmiselt lai. ENi põhiväärtuste – inimõiguste, demokraatia ja õigusriigi – edendamise kõrval on ENi eksperdid aktiivsed küsimustes, mis ulatuvad küberkuritegevuse vastsest võitlusest bioeetikani või loomakaitsest kultuuri religioosse dimensiooni lahkamiseni.⁶ On neid, kes peavad taolist laia haaret ENi tugevuseks. Aga ka neid, kes nimetaksid seda ressursside ja tegevuse killustamiseks.

Pisut värvi juurde lisades võib öelda, et üheaegselt võib kuulda arvamusi, mis nimetavad Euroopa Nõukogu kõige olulisemaks – või vastupidi – üheks väheolulisemaks organisatsiooniks Euroopas.

Niivõrd lahknevatel arvamustel peab olema põhjus või isegi mitu. Üks viidatud paradokside põhjusi on see, et ENi tegevust arvustatakse-hinnatakse (vähemalt) kahes eraldi dimensioonis ja neid ei eristata vajalikul määral. Laias laastus võiksime neid nimetada inimõiguste kaitse ja demokraatia kaitse mõõtmeks.

Ühelt poolt on ENi tegevuse sisuks suuresti üksikindiviididest moodustuva 800 miljonilise Euroopa kodanikekogumi põhiõiguste edasiarendamine ja kaitse. Nende põhiõiguste rakendamine on ENi liikmesriikide kohustus. Seetõttu on kogu aeg taustal küsimus – kas iga poliitilise režiimi tüüp suudab ja soovib oma kodanike põhi- ja inimõigusi tagada? Euroopa 20. sajandi kogemus totalitaarsete riikidega andis sellele küsimusele kindlalt eitava vastuse. Seepärast fikseeris ENi kolmas tippkohtumine 2005. aastal Varssavis inimõiguste kõrval ENi põhiväärtustena veel pluralistliku demokraatia ja õigusriigi.

Teine ENi dimensioon, mille raamides otseselt hinnatakse poliitilisi režiime, astus inimõiguste küsimuse varjust välja koos sõnumiga: EN ei saa aktsepteerida oma liikmesriikides teatavaid poliitilise võimu rakendamise vorme (ning seda sõltumata konkreetsete inimõiguste rikkumiste arvust antud riigis).

Üheaegselt võib kuulda arvamusi, mis nimetavad Euroopa Nõukogu kõige olulisemaks – või vastupidi – üheks väheolulisemaks organisatsiooniks Euroopas

ENi ajalugu arvestades oli demokraatia ja õigusriigi idee asetamisel inimõiguste idee kõrvale ideoloogiline väärtus. Implitsiitselt on Euroopa Nõukogu loomisest ja Euroopa inimõiguste konventsiooni vastuvõtmisest peale olnud selge, et poliitilise võimu parim kvaliteetiproov on suhtumine omaenese kodanikesse. Poliitilisi vabadusi tagavate inimõiguslike normide (sõnavabadus, koosolekuvabadus) kaudu on demokraatia ja õigusriigi edendamine alati olnud inimõiguste kaitse osa. Kuid ikka on inimõigusi Strasbourgis peetud esmaseks ja demokraatiat selle funktsiooniks või inimõiguste tagamise vahendiks. Käesoleva artikli väide on, et ka Euroopa Nõukogu töö praktilises kontekstis on võimalik vastupidine lähenemine. Ka “inimõiguste organisatsioonis” saab lähtekohaks võtta demokraatia ja õigusriigi ning vaadelda inimõiguste tagamist nende tuletisena. See tähendab usku väitesse, et inimõiguste järgimine on demokraatliku õigusriigi loomulik funktsioon. Ja nentimist, et vastupidise väite tõesus on seni lahtine. Ehk – me ei saa üheselt kinnitada, et võitlus inimõiguste tagamise eest tingib ebademokraatliku ühiskonna demokraatlikuks ümberkujundamise (kuigi inimõiguste alane olukord võib selles võitluses paraneda). Lõplikku kindlust ei andnud selles ka pikaajaline võitlus totalitaarsete režiimide vastu inimõiguste lipu all.

Nii ongi ENi tänase rolli ja tema dilemmade lahkamisel oluline see, millise ENi põhiväärtuse võtame oma analüüsi aluseks. Kui lähtepunkt on inimõigused, siis joonistuvad organisatsiooni pitsitavad vastuolud skaalal riiklik suveräänsus versus väline sekkumine. See on traditsiooniline vastandus, milles riigid ei eristu poliitilise režiimi eripära järgi. Kui võtta aga lähtepunktiks demokraatia kui väärtus, siis leiame, et EN on muutunud protagonistiks tärkavas liberaaldemokraatlike ning autoritaarsete poliitiliste režiimide globaalses vastasseisus⁷.

21. sajandi peamiseks probleemiks ei kujune tõenäoliselt mitte nafta hind, veevarude piiratus või kliima soojenemine. Need kõik on väljakutsed, millele peavad vastuse andma maailma riigid ning nende juhid, kelle tööriistaks on poliitiline võim. Põhiliseks kujuneb 21. sajandil piisavalt efektiivse poliitilise võimu rakendamise mudeli leidmine, mille raamides kõigile väljakutsetele tuleb vastata. Õigluse nimel tuleb tunnistada, et poliitilise võimu autoritaarsel, demokraatlike piiranguteta kasutamisel on oma võlud ja eelised (sh turumajanduse stimuleerimisel, kui osutada tuntud Tšiili näitele Pinocheti perioodil). Seetõttu pole mõtet üritada ennustada liberaaldemokraatia ja autoritarismi vastasseisu lõpptulemust aastakümnete perspektiivis. Kuid rõhutame, et ENil on olnud oluline roll tulevase võitlusvälja kaardistamisel. Oma 60-aastase ajaloo jooksul on Euroopa Nõukogu tasahilju täpsustanud, ühtlustanud ja lõpuks kogu maailmale konkreetsete standardite keeles nähtavaks teinud ühe võistleva poole – demokraatliku õigusriigi – standardmudeli. See on ENi globaalne lisaväärtus.

Paraku ei ole ajaloos miski lineaarne ja võib küsida, kas viimastel aastakümnetel tormiliselt laienenud Euroopa Nõukogu kõik tänased liikmesriigid läbivad oma organisatsiooni autoritaarsuse/demokraatia testi positiivselt, liberaalse demokraatia kvaliteedimärgiga? Jätame sellegi küsimuse siin diplomaatiliselt lahtiseks. Osa ENi liikmesriike on veel kindlasti siirderiigid ning nende riikluse mittedemokraatlikud jooned on seotud karmi minevikuga. Kuid suure tõenäosusega on viimastel aastakümnetel ENiga ühinenud riikide hulgas ka neid, kes on transformatsiooniperioodist juba väljunud ja jõudnud kindlale pinnale. Kuid ei ole uue stabiilsuse saavutamiseks valinud demokraatlikku alust.

Ka „inimõiguste organisatsioonis” saab lähtekohaks võtta demokraatia ja õigusriigi ning vaadelda inimõiguste tagamist nende tuletisena.

Heites pilgu järgmisele kümnendile ENi ajaloos võibki ennustada, et selle organisatsiooni suureks väljakutseks kujuneb vajadus mobiliseeruda demokraatliku riigimudeli kaitseks. Ja seda Euroopas, Euroopa Nõukogu liikmesriikide kogukonna sees.

See oleks täiesti uus ning kaugeltki mitte lihtne situatsioon. Tänapäeva autoritaarsed režiimid kasutavad meelsasti moodsat newspeak’i, nende poliitikud räägivad sisemise tõrketa demokraatiast, õigusriigist, vajadusest järgida inimõigusi, ühistest väärtustest ja ühtsest Euroopa kodust. Mitte alati ja mitte igaüks ei hooma selle retoorika ja demokraatlike rituaalide taga teist poliitilise võimu rakendamise mudelit, mis erineb oluliselt ENi poolt aastate jooksul lihvitud mudelist. Lisandub ajaloolise perspektiivi küsimus. Sellised poliitilise võimu rakendamise protseduurid, mida veel möödunud sajandi alguses või keskpaigas sai pidada demokraatlikuks, võivad nüüd iseloomustada autoritaarset riigijuhtimise kultuuri.

Demokraatliku riigimudeli kaitse võimalus Euroopa Nõukogus sõltub omakorda ühe teise mõistatuse vastusest. Vastusest küsimusele, kas „moodne” väheideologiseeritud (rõhutamaks erinevust totalitarismist), kuid enamikku poliitilise võimu rakendamise piiranguid eitav autoritarism on põhimõtteliselt reformitav, parandatav? Ja erijuhuna – kas ta on väljastpoolt parandatav? Kas multilateraalne dialoog, rahvusvaheliste standardite olemasolu, monitooringute süsteem, samuti rahvusvaheline moraalne surve on suutelised sünnitama (liikmes)riikides liberaalset demokraatiat? Kas väljastpoolt saab istutada demokraatiat ja õigusriiki mitte revolutsioonidest jäänud tühikusse (nagu see toimus 90. aastate Kesk- ja Ida- Euroopas), vaid sinna, kus liikmesriigi poliitiline eliit on teadlikult valinud mittedemokraatliku kursi? Kui vastus on “jah”, ootab Euroopa Nõukogu uus tõusuaeg. Võib-olla võtab see tõus pikemalt aega ning on vähem särav, kui 90. aastatel, kui ENi liikmeskond totalitarismi kollapsi järel plahvatuslikult laienes. Kuid ka aeglane, evolutsiooniline võit autoritarismi üle vääriks ajaloo palge ees sama-võrra tunnustust.

Kui vastuseks kujuneb “ei”, st autoritaarsed režiimid Euroopas ei ole väljastpoolt mõjutatavad, ootab ENi lähematel aastakümnetel tõenäoliselt ees identiteedikriis ja oht marginaliseeruda. Demokraatlike liikmesriikide valitsused, tajudes, et autoritaarsed liikmesriigid „jäävad iseendaks”, hakkaks ENi tõenäoliselt järjest rohkem käsitlema puhttehnilise organisatsioonina, kellel puudub poliitiline missioon. See marginaliseerumine vähendab omakorda ENi võimalusi astuda vastu autokraatiate soovile lahjendada demokraatlikke standardeid oma talumisläveni ning tekiks suletud ring. See ei tähenda, et autoritaarse kallakuga valitsused suudaksid ENi üle võtta – seda nad ei suuda. Kuid paradoksaalsel kombel võib sellise suutmatuse tõttu langeda (lisaks demokraatiatele) ka autokraatsete režiimide huvi ENi vastu, millel samuti oleks oma mõju organisatsiooni mõjukusele ja nähtavusele nii Euroopas kui globaalselt.

Eesti valikud Püüd vastu seista tendentsile, mis tingiks ENi rolli vähenemise nii poliitilise organisatsioonina kui demokraatliku riigimudeli kaitsjana on osa Eesti positsioonist ENis. 2008. aasta andis selleks konkreetse näite Gruusiaga seotud küsimustes. Eesti käsitleb Gruusiat kui siirderiiki, kus demokraatlikud reformid ei ole küll lõpetatud, kuid modernse liberaalse demokraatia kinnistumine on tagasilöökidele vaatamata igati tõenäoline. Seetõttu oli pikaajaline leige suhtumine Abhaasia ja Lõuna-Osseetiaga seotud külmutatud konflikti ning selle konflikti taaskuumenemise märkide ignoreerimine 2008. aasta Euroopa Nõukogu jaoks märgilise tähtsusega. Euroopa Nõukogu nõudis aastaid oma liikmesriigilt Gruusialt demokraatia, õigusriigi ja inimõiguste standardite järgimist ning toetas teda selles siseriiklikul tasandil. Konflikti arenedes kerkis 2008. aasta jooksul uus küsimus – kas EN suudab oma toetust kvalitatiivselt teisendada ja kaitsta Gruusiat teise Euroopa Nõukogu liikmesriigi sekkumise eest?

Pole mõtet üritada ennustada liberaaldemokraatia ja autoritarismi vastasseisu lõpptulemust aastakümnete perspektiivis.

Tuleb tõdeda, et see ei õnnestunud. Kuigi Gruusias toimuv oli 2008. aasta esimesel poolel jooksva teemana, samuti seoses Gruusia valimiste vaatlemise ning riigi-spetsiifilise monitooringuga ENi komiteedes pidevalt arutlusel, ei kristalliseerunud need arutelud ühtseks ja poliitiliseks hinnangut andvaks seisukohavõtuks. 2008. a maikuus toimunud ENi välisministrite kohtumisel valiti olulisimaks poliitiliseks teemaks, mida ministrid arutasid, Balkani küsimus. Riikide sõnavõttude tekste tagantjärele lehitsedes selgub, et rõhuv enamik liikmesriikidest vältis Gruusia teemat … ja seda täpselt kolm kuud⁸ enne sõja puhkemist augustis. Taolist kahetsusväärset olukorda ei selgita ainult asjaolu, et ENil puudub metoodika “külmunud konfliktide” temperatuuri mõõtmiseks (millist väidet võis kuulda ENPA tribüünilt).⁹

Ka 2008. a sügisel, peale Venemaa-Gruusia sõda, jätsid Strasbourgis toimunud debatid endiselt õhku küsimärgi selle kohta, kas EN suudab säilitada oma rolli poliitilist dimensiooni omava organisatsioonina. Vaatamata sügisese eesistujariigi Rootsi ning välisminister Bildti isiklikele pingutustele ei ole selle artikli kirjutamise ajaks¹⁰, s.o neli kuud peale sõja lõppu 47 liikmesriiki suutnud vastu võtta konflikti ja selle järelmeid käsitlevat Euroopa Nõukogu Action Plan’i.¹¹ Diskussioonid jätkuvad Hispaania eesistumise ajal 2009. aastal.

Gruusiaga seotud näide osutab, kuidas praktilisel tasandil võivad vastanduda inimõiguste tagamise ja poliitilise režiimi iseloomu küsimus: osa ENi liikmesriikide nägemuses peaks ENi roll Gruusia konflikti järel taanduma vaid inimõiguste tagamisele kodanike tasandil (eelkõige läbi ENi inimõiguste voliniku Hammarbergi tegevuse). Teine rühm riike, sh Eesti, oli seisukohal, et sõja toimumise fakt on piisav põhjus selleks, et anda hinnang konfliktis osalenud riikide kõigile ENi liikmeskohustustele, sh käivitada selleks eraldi Ministrite Komitee tasemel monitooringumehhanism.

Ka teiste, vähempoliitiliste teemade osas on Eesti aastate jooksul prioriteete valides püüdnud teha mõlemat: selgitada ja kaitsta oma rahvuslikke huve Euroopa Nõukogus ning ühtaegu ja – mitte vähem – toetada organisatsiooni ajaloolist missiooni demokraatia ning õigusriigi paneuroopaliku eelpostina.

Inimõiguste valdkonnas on Eestil 15 aasta jooksul Euroopa Nõukogus tulnud ikka ja jälle tagasi tulla rahvusvähemuste küsimuse juurde, võtta üle ENi standardid ning vajadusel selgitada Eesti lähiajaloo tausta. Samuti on Eesti esindajad teinud tulemusrikast tööd korruptsioonivastase võitluse (GRECO)¹² ning rahapesu valdkonnas (MONEYVAL)¹³, järk-järgult püüab Eesti saavutada kõigi (uuendatud) sotsiaalharta artiklite nõuete täitmise.

Me ei saa üheselt kinnitada, et võitlus inimõiguste tagamise eest tingib ebademokraatliku ühiskonna demokraatlikuks ümberkujundamise.

Selle kõrval on Eesti esindajad poliitiliselt ja eksperttasemel alati toetanud neid ENi tegevusvaldkondi, mis on modernsed ja vastavad demokraatliku riigi ja 21. sajandi rahvusvahelise kogukonna, sh Eesti vajadustele mitte ainult tänase, vaid juba homse päeva perspektiivis.

Heaks näiteks on siin Euroopa Nõukogu uute konventsioonidega seonduv. EN on viimasel kümnendil välja töötanud terve rea konventsioone, mis teetähiseks ka globaalses mastaabis. Need on vormilt ja õiguslikult modernsed ning nende sisu on kaalukaks vastuseks probleemidele, mille ees seisavad kaasaegne Euroopa ning maailm. Ennekõike peab siin mainima konventsioone nagu küberkuritegevuse vastane konventsioon (Convention on Cybercrime, jõustunud 2004. aastal, Eesti ratifitseeris 2003), terrorismi ennetamise konventsioon (Council of Europe Convention on the Prevention of Terrorism, jõustus 2007), inimkaubanduse vastane konventsioon (Council of Europe Convention of Action against Trafficking in Human Beings, jõustus 1.02.2008), laste seksuaalse ekspluateerimise ja väärkasutuse vastane konventsioon (Convention on the Protection of Children against Sexual Exploitation and Sexual Abuse, allakirjutamiseks avatud alates 25.10.2007, Eesti kirjutas alla 17.09.2008).

Kaks esimest konventsiooni tegelevad otseselt nn moodsate ohtudega. Eesti esindajad olid juba aastaid tagasi nende konventsioonide väljatöötamise töögruppides aktiivsed ning esitasid oma parandused ja soovitused. Võime oma valikutega rahul olla – oleme töötanud nii küberprobleemi kui terrorismiteema ENi jaoks oluliseks muutmise nimel pikemat aega. See oli valik mitu sammu ette.¹⁴ Küberkuritegevuse vastase võitluse tugevdamise ja konventsiooni laiema tutvustamise nimel teeb Eesti nüüd Euroopa Nõukogus koostööd arvutikuritegevuse globaalse projekti (Global Project on Cybercrime) meeskonnaga.

Inimkaubandus ja laste seksuaalse ekspluateerimise küsimus on Eesti jaoks enam regionaalse tähendusega. Ükski Läänemere ümber paiknev riik ei saa väita, et tal ei ole nende probleemidega tegemist. Ühinemine nende konventsioonidega annab riikidele, sh Eestile, moodsad õiguslikud instrumendid võitluses kurjategijatega, kes samuti otsivad uusi tehnilisi ja õiguslikke lähenemisi oma kuritegude toimepanekuks ning õigustamiseks. Ühinemine ise võib seadusandluse kohandamise vajaduste tõttu olla ühe või teise konventsiooni puhul pikem protsess.¹⁵ Kuid rõhutame, et poliitiline tahe moodsale riigile vajalikke lahendusi pakkuvate rahvusvaheliste instrumentide väljatöötamiseks, nende väljatöötamisse panustamiseks ja lõpuks rakendamiseks on Eestil olemas. See jääb Euroopa Nõukogus ka edaspidi Eesti jaoks prioriteetseks suunaks.

2008. aastal tekkis küsimus – kas EN suudab kaitsta Gruusiat teise Euroopa Nõukogu liikmesriigi sekkumise eest? Tuleb tõdeda, et see ei õnnestunud.

Tinglikult võib ENi “21. sajandi teemade” hulka, millest Eesti huvitub, liigitada ka eesootava Euroopa Inimõiguste Kohtu reformi. Eesti on inimõiguste kohut pidanud unikaalseks instrumendiks ning alati nõudnud kohtuotsuste reservatsioonideta täitmist liikmesriikide poolt (seda ka ise tehes). Oleme toetanud kohtu eelarve ning koosseisu kasvu. Kuid kohtureformi aastatepikkune toppamine, mille tingib nn protokoll 14 ebaõnnestunud jõustamiskatse, sunnib järelemõtlemisele. Tuleb ausalt tunnistada, et täna ei tea keegi, milline on see institutsionaalne vorm, mis võimaldaks inimõiguste kohtul kesta läbi 21. sajandi. Eesti eelistab pikemaajalist lahendust lühiajalistele reformikuuridele, mida ikka ja jälle tuleks korrata.

Kokkuvõttes võib korrata, et Eesti näeb Euroopa Nõukogu tulevikku poliitilise organisatsioonina, kes on suuteline enda poolt deklareeritud väärtusi kaitsma ning vajadusel tegema valikuid demokraatia või autoritarismi vahel ka siis, kui kõne all on tema liikmesriigid. Vähem poliitiliste teemade osas toetame aga kindlalt nende tulevikku suunatust. Iga Euroopa Nõukogu konventsioon, otsus, projekt ja programm peaks vastama mitte ainult tänase, vaid ka homse päeva Euroopa vajadustele. Väikesel riigil on vähe ressurssi nii ootamatustele vastu astumiseks kui minnalaskmisest tingitud vigade parandamiseks. Seepärast on väikeriigi jaoks teadlik valmistumine tulevikuks olulisem kui suurtele riikidele ja seda ka rahvusvahelistes organisatsioonides.