Millest on tehtud toimiv riik?

Francis Fukuyama on senini tuntud eelkõige Berliini müüri murdumise järgse „ajaloo lõpu” teesi autorina, mis ennustas liberaalse demokraatia lõplikku võitu ja ideoloogiliste vastuolude lõppemist¹. Et asi pole päris nii lihtne, on osutanud nii maailma edasine areng kui ka Fukuyama enda hilisemad tööd. Tema ühe vahepealse teose „State Building: Governance and World Order in the Twenty-First Century”² keskne sõnum on, et toimivate vabade ühiskondade loomiseks ei piisa totalitaarsete režiimide kukutamisest ja majanduse liberaliseerimisest, vaid nende eelduseks on ka piisavalt tugev ja tõhus riik.

Sestap pole imekspandav, et autor on toimiva ühiskonna saladuste väljaselgitamiseks süüvinud riigiloome lätetesse. „The Origins of Political Order – from Prehuman Times to the French Revolution” on esimene osa oodatavalt kaheosalisest koguteosest. Nagu pealkiri paljastab, jõuab see riikide sünniloo uuringul alles kaasaegse demokraatia väga varajase staadiumini. Otsides vastust küsimusele, miks ühed riigid arenevad edukateks ja õitsvateks, kui teistel see kuidagi ei õnnestu, võtab Fukuyama appi lisaks poliitikateadusele ka antropoloogia, bioloogia, ajaloo, arheoloogia ja majandusteaduse.

Mitte lihtsalt progressilugu

Ehkki näiteks filosoof John Gray näeb raamatus „Ajaloo lõpu” modifikatsiooni ehk järjekordset manifesti inimkonna edenemisest ainuõige riigikorra ehk liberaalse demokraatia poole³, on raske nõustuda, et tegu on nii ühese progressilooga. Tõsi, analüüsides toimiva riigikorra vajalikke koostisosi – milleks on Fukuyama sõnul tugev riik, õigusriik ehk seaduse jõud (rule of law)⁴ ja valitsejate vastutus (accountability) – osutab autor, et liberaalsele demokraatiale on raske leida võrdväärset konkurenti. Kuid kes eitaks selle riigikorra paremust monarhiate, hõimuühiskondade, autoritaarsete riikide ja diktatuuride ees? Seevastu on Fukuyama selgelt taganenud usust, et inimkond on ühtset sammu liberaalse demokraatia poole liikumas. „The Origins” pöörab rõhutatud tähelepanu riikide arengu keerulisusele, mitteparatamatusele⁵ ja mitteühesuunalisusele – ka arenenuim riik võib laguneda või arengus taanduda.

Fukuyama lükkab ümber lihtsustatud müüdi ühiskonnaeelsest üksildasest ürginimesest, olgu hobbeslikult anarhistlikus või rousseaulikult romantilises versioonis. Ta meenutab, et inimene on alati olnud „karjaloom” ja elanud varaseimatest arengustaadiumitest saadik hierarhilistes kogukondlikes kooslustes. Samuti ei nõustu ta arusaamaga, et ühiskondade areng edeneb kindlas järjekorras üksteisele järgnevates faasides, ürgkogukonnast läbi hõimuühiskonna ja feodalismi kapitalismini (ja Marxi järgi sealt edasi sotsialismi ja kommunismini). Ta ei usu ühiskondade võrdlusse neid faase vägisi kõrvutades – näiteks arenes tema sõnul Hiinas „modernne bürokraatia” (Max Weberi määratluse järgi) välja enne Euroopa feodalismi, ja euroopalikku feodalismi Hiinas sellisena ei olnudki. Modernse riigi teke ei tähenda ka tingimata hõimuühiskonna kadumist: need esinevad tänini paralleelselt näiteks Hiinas, Indias ja araabia maailmas.

Fukuyama lükkab ümber lihtsustatud müüdi ühiskonnaeelsest üksildasest ürginimesest, olgu hobbeslikult anarhistlikus või rousseaulikult romantilises versioonis.

Progressiteooriale vastandub ka rõhk poliitilise taandarengu ehk riigi lagunemise võimalusele (political decay). Ehkki oleme näinud N Liidu taoliste koosluste lagunemist suhteliselt äsja, peetakse edukate riikide ja institutsioonide püsimist meie ajal suhteliselt enesestmõistetavaks. Nii mõjub kainestavalt meenutus, et riigid ja institutsioonid ei arene ainult toimivamaks, rikkamaks, õiglasemaks ja avatumaks, vaid ka teistpidi. Lagunemist võivad soodustada majandusraskused, korruptsioon või paindumatusest tulenev „düsfunktsionaalsus”, st riik ei suuda reageerida ümbritseva maailma muutustele, mis nõuaksid institutsioonide ja reeglite muutmist. Selle üheks põhjuseks on mõjuvõimsate rühmade olemasolu, kes takistavad muutusi, mis oleksid neile isiklikult kahjulikud, isegi, kui need on ühiskonnale tervikuna kasulikud või koguni hädavajalikud.

Ehkki Fukuyama väldib nüüd ajaloolist determinismi ühiskondade edulugudest kõneldes, on tal üpris deterministlik nägemus inimloomusest: tema silmis kaldub inimene loomu poolest edendama pigem oma veresugulaste kui võõraste inimeste või riigi huve – sestap tähendab institutsioonide kokkuvarisemine alati tagasiminekut hõimuühiskonna poole.

Kilpkonnapüramiid

“The Origins” on põhjalik ekskursioon erinevate riikide kujunemislukku, mille eesmärk on pakkuda pigem riigiloome retsepte kui ajalugu. Otsides lahendust ebaõnnestuvate riikide probleemile, on olulisim küsimus: miks? Miks on ühed riigid edukamad kui teised, miks ühtedes demokraatia töötab ja teistes mitte, miks ühed arenevad, teised stagneeruvad? Vastusi otsides möönab Fukuyama, et algsete põhjusteni on võimatu jõuda – siinkohal tsiteerib ta evolutsioonikriitikut, kes olla väitnud, et universum on kilpkonna selga toetuv ketas. Küsimusele, millele kilpkonn toetub, vastab too: “It’s turtles all the way down” – iga kilpkonn toetub omakorda järgmisele ja nii edasi, lõputult. Nii on see ka käesolevas raamatus – autor teeb tänuväärset tööd, otsides poliitiliste arengute ajaloolisi ja inimlikke põhjusi, kuid viimased “miks”-küsimused jäävad ikka vastamata.

Raamatust leiame vastuseid küsimustele, miks asendus Euroopas hõimuühiskond individualistlikuma feodaalkorraga, aga teisel pool Vahemerd jäid klannid alles, miks antiikaja Hiina oli sõjakam kui India, miks kujunes bütsantsliku idakristluse aladel riigikord autoritaarsemaks kui läänekristluses jne. Näiteks selgitab Fukuyama Lääne-Euroopa individualismi teket – mis lõi pinnase õigusriigi ja demokraatia arengule – varakeskaegse katoliku kiriku materiaalsete huvidega. Kui hõimuühiskondades olid omandi- ja peresuhted reguleeritud nii, et omand püsis kindlalt hõimu valduses, siis Rooma kirik muutis pereseadusi isikukesksemaks, andes naistele omandiõiguse, kaotades sugulusabielud jne – mille tulemusel suguvõsadest vabanenud maid annetati kirikule.

Selle tõlgenduse järgi võlgneme tänu nii isikuõiguste arengu kui naiste parema positsiooni eest algselt kiriku ahnusele. Vastamata aga jääb küsimus, miks pidas kirik selliseid meetmeid paremaks kui lihtsalt suguvõsadelt maa äravõtmine, mida tegid nii usulised kui maised võimukandjad mitmel pool mujal. Olulisem on siin Fukuyama tõrjuv suhtumine nägemusse, et kaasaegne arusaam inimõigustest on vaid teatud riigikorra kaasnähtus, või et Lääne individualism sündis kapitalistlike majandussuhete tulemusena. Ta rõhutab, et seaduslikkuse traditsioon juurdus Euroopa kultuuriruumis ammu enne kaasaegsete Euroopa riikide sündi: ühiskonna areng ennetas poliitilist arengut.

Teiseks oluliseks faktoriks Euroopa õigusriigi sünnis peab Fukuyama kiriku ja kuningate vahelisi vaidlusi piiskoppide ametissenimetamise üle 11. sajandil, mille tagajärjel kirikust arenes tugev, riigist eraldi seisev institutsioon. Katoliku kiriku tugevus soodustas ka kiriku eraldumist riigist – võimuvõitlus kahe tugeva, iseseisva institutsiooni vahel sundis neid vastutuspiirkondi jagama. Kuna sarnast arengut ei toimunud klerikaalse hierarhiata islamis ega ka idakristluses, jäid vaimulikud neis kultuurides riigist sõltuvaiks – mistõttu, paradoksaalselt, on religiooni mõju poliitikas täna nende mõjualal tunduvalt suurem.

Sama paradoksaalne on see, et ehkki tänapäeval on end jumaliku tahte esindajateks pidavate võimukandjate legitiimsus vägagi kahtlane, sündis Fukuyama sõnul „seaduse jõud” mitmel pool just tänu religioonile. Nagu katoliku kirikul oli oluline roll Euroopa õigusloome taaselustamises, esindasid nii India brahmanism kui ka islami seadused varajast seaduse võimu, ehkki mitte kaasaegse õigusriigi tähenduses: ususeaduste näol loodi reeglistik, mida peeti valitsejate tahtest kõrgemaks ja millele ka valitsejad pidid alluma. Hiinas vastavat võimuülest seadust ei olnud.

Modernse riigi teke ei tähenda tingimata hõimuühiskonna kadumist.

Huvitavate selgituste hulgast leiame ka „hea tsaari” müüdi, millel on ajalooliselt alust, aga mitte seal, kus sellesse enim on usutud. Venemaa autoritaarsuse taustu uurides peab Fukuyama märgiliseks, et sealsed valitsejad andsid aadlikele talupoegade represseerimiseks vabad käed. Mida enam kuningad kaitsesid lihtrahvast aadlike meelevalla eest, seda stabiilsemaks kujunes ülemkihtides võimu tasakaal. Ka solidaarsusel on tähtsust – seal, kus aadel lasi end piiratud privileegide eest ära osta, osutus türannia ohjeldamine raskemaks ja ühiskond korruptiivsemaks.

Mõned „miks”-küsimused on lihtsamad vastata kui teised. Ühiskondade varajast arengut selgitavad mingi piirini looduslikud tingimused, ilmastik ja tehnoloogia areng. Fukuyama peab oluliseks uuenduste mootoriks sõjapidamise vajadust, mis oli omakorda seotud kogukondade geograafilise paikemisega. Samas ei selgita looduslikud ja materiaalsed faktorid kunagi poliitilisi arenguid täielikult – kultuuril ja uskumustel on alati oma osa. Fukuyama ei pea oma õpetaja Samuel Huntingtoni moel rahvaid oma kultuuripärandi vangiks, aga ta näeb institutsioonide loomises pidevat tasakaalu otsimist väliste olude, kultuuripärandi ja mõttemaailma ning ka inimese bioloogiliste kalduvuste vahel.

Institutsioonid kõigepealt

Fukuyama nimetab inimest „reegleid järgivaks loomaks” (rule-following animal), mis on omamoodi evolutsiooniteoreetiliseks seletuseks institutsioonide vajalikkusele. Ta rõhutab, et demokraatlikest valimistest ei piisa eduka riigi loomiseks, vaid viimase kolm komponenti töötavad ainult tugevate institutsioonide ja institutsionaliseeritud reeglite abil. Fukuyamal ei jätku mõistmist parem- ega vasakpoolsetele aktivistidele, kes näevad igasuguses riigiaparaadis paratamatut represseerijat ja kelle loosungiks on “vähem riiki”. Ta meenutab, et suhteliselt riigivabad ühiskonnad on olemas Saharast lõunapoolses Aafrikas ja Somaalias. See on sõnum muuhulgas Wall Streeti okupeerijatele, kes nimetavad oma ettevõtmist „osalusdemokraatiaks” halva riigi vastandina – justkui oleks Zuccotti pargi näol tegu iseseisva poliitilise ruumiga, mis eksisteerib riigist eraldi.

Fukuyama on veendunud, et ilma institutsioonideta kogu nende ebatäiuslikkuses ei ole isikuvabaduste kaitsmine ega tõhus otsustamine võimalik. Kriitikute sõnul kirjeldavad ta eduka riigi kolm komponenti kaasaegse Ameerika Ühendriikide riigikorda, ometi on need enam-vähem olemas kõigis läänelikes demokraatiates. Raamat osutab, et ehkki riigid on õitsenud ja kasvanud ka mõne mainitud komponendi puududes, on nende puudumine soodustanud riikide allakäiku: nõrk riik on haavatav sisemiste ja väliste vaenlaste poolt, seaduse jõu puudumine soosib paternalismi ja korruptsiooni, mis mõjub riigile hävitavalt, ja vastutuse puudumine tekitab alamates vastuseisu, mis viib ülestõusude ja konfliktideni.

Fukuyama keskendub pikalt institutsioonide stabiliseerimise katsetele näiteks lojaalsete eliitide loomise abil. Et motiveerida ametnikke ja sõjaväelasi teenima riiki ja unustama omakasu, on kasutatud nii piitsa kui präänikut, vahel üheaegselt. Islamimaailmas saavutati teatud aegadel edu eliitorjanduse ehk devshirme-traditsiooni abil, kus orjad – kel võis olla luksuslik elu, kuid polnud isikuvabadusi – värvati kristlaste hulgast, rebides nad lapseeas lahti peredest ja kultuuritaustast, et nende lojaalsus suunduks vaid sultanile. Õukondadele, sõjavägedele ja vaimulikele on seatud teisteski kultuurides piiranguid kastreerimise, sundtsölibaadi või olematu omandiõiguse näol – ikka selleks, et nad oleksid truud riigile ja institutsioonidele, mitte perele ja sugulastele. Kuid etableerudes on need eliidid hakanud otsima viise, kuidas piirangutest mööda minna ja oma positsioonist tulenevaid eeliseid kinnistada, või on nad frustreerunud ja pöördunud oma isandate vastu. Vägisi loodud lojaalsus võib olla efektiivne mõnda aega, kuid mitte püsivalt.

Ehkki Fukuyama peab inimese kalduvust reegleid järgida üheks toimiva ühiskonna aluseks, võib see kalduvus olla ka institutsioonidele hukatuslik – seda juhul, kui kiputakse säilitama neidki reegleid ja norme, mis on oma funktsionaalsuse muutuvas maailmas kaotanud. Keskaegsed ususeadused on sellest üks kõnekas näide, aga näiteid düsfunktsionaalsest inertsusest leiame ka kriisis vaevlevast Euroopast.

Olulisim institutsioonide puhul ongi stabiilsuse ja paindlikkuse tasakaal. Et institutsioonid võivad ka laguneda, ununeb aastakümneid heaolu ehitanud eurooplastel liigagi kergelt. Idealistid, kes täna arvustavad konkreetsete vigade asemel demokraatiat kui sellist, peaksid mõistma, et meie tänaste ebatäiuslike, kuid suhteliselt inimsõbralike reeglistike lagunedes asendaksid neid tunduvalt paternalistlikumad võimustruktuurid.

Mõtetel on mõju

Kriitikud on süüdistanud Fukuyamat lisaks progressiusule ka evolutsiooniteooria liig lihtsustatud ülekandmises ajaloo ja poliitika valdkonda põhimõttel „parem ühiskond võidab”. „Autoritaarse kapitalismi” mõneti mõõdetav edu on ta teooriale kahtlemata väljakutseks, ehkki tänastele arengutele annab lõpliku hinnangu kaugem ajalugu.

Ülesanne, mille Fukuyama on endale võtnud, pole just tagasihoidlik. Püüdes poliitiliste režiimide sündi nii laialt kaardistada, on raske vältida üldistusi, lihtsustusi ja näidete valikulisust (mis käib ka siinse arvustuse kohta). Sealjuures tuleb autori auks öelda, et ta lihtsustab vähem, kui seda on teinud mitmed tema eelkäijad. Ta ei selgita riikide edu või ebaedu pelgalt materiaalsete asjaoludega või rahvaste sünnipäraste loomuomadustega, ta ei püüa paigutada riike ja rahvaid ettejoonistatud eduloo skeemi, vaid uurib erinevate tegurite koosmõju, et leida, mis millalgi soodustab riikide tõusu ja langust.

Ususeaduste näol loodi reeglistik, mida peeti valitsejate tahtest kõrgemaks ja millele ka valitsejad pidid alluma.

Samuti ei püüa ta välja käia ühest, kõigile sobivat edu võtit. „Taanini jõudmiseks” – Fukuyama lemmikmetafoor eduka demokraatia kohta – on mitmeid erinevaid teid ja Fukuyama ei usu, et kellelgi teisel on võimalik just Taani teed täpselt korrata. See aga ei tähenda, et teistel jääks Taanini jõudmata. Teiste edulugude taustad on lihtsalt teistsugused.

Fukuyama rõhutab, et ideedel on ühiskondade arengule oluline mõju. Ta ei pea ideesid „pealisehitiseks”, mis sünnivad teatud majanduslik-tehnilistest arenguetappidest neid iseloomustamaks või õigustamaks – sellel, mida inimesed mõtlevad ja millesse usuvad, on olnud muudest asjaoludest sõltumatu mõju poliitiliste režiimide kujundajana.

Nii näeb Fukuyama põhjust, miks Indias kujunes poliitika vaoshoitumaks ja Hiinas despootlikumaks, ehkki mõlemad olid veel esimesel aastatuhandel e.m.a. sarnased hõimuühiskonnad, selles, et Indias võttis brahmanismi näol võimust metafüüsiline usk transtsendentsesse, füüsilisest maailmast ehedamasse teispoolsusse (mis Euroopa mõtlemises kajastub enim Platoni õpetustes), Hiinas sellist usku ei olnud. Indias piiras seetõttu vaimulike klass poliitiliste liidrite võimu, Hiinas oli keisrite võim sisuliselt piiramatu. India filosoofiast tulenev vastumeelsus liha ja vere vastu selgitab ühelt poolt jäiga kastiühiskonna teket, teisalt ka indialaste naabritega võrreldes vähemat sõjakust.

Näiteid on teisigi, kuid kiusatus otsida kilpkonna alt järgmist kilpkonna jääb. Me ei saa teada, miks indialased hakkasid uskuma transtsendentaalsesse teise ilma ja hiinlased mitte. Kui kaasaegse õigusriigi kandvaks mõtteks pidada usku isiku vabadusse, siis ei arutle Fukuyama, kuivõrd valgustusaja filosoofid jätkasid Euroopa traditsioone, kuivõrd nad kajastasid oma ajastu muutuvaid väärtusi ja kuivõrd nad olid ise uute väärtuste loojaiks. „Kumb oli enne, muna või kana”-tüüpi küsimustele raamat vastust ei anna.

Iseenesest on see, et mõtetel on mõju, riigiloome seisukohalt positiivne sõnum. See tähendab, et ei ole vaja alluda fatalismile ajaloo „paratamatute protsesside” ees. Kui antiikajal levisid ideed piiratud ulatuses, siis ideede kiire levik tänapäeval tähendab muuhulgas rahvastele suuremat vabadust valida ja otsustada, milliseks nad tahavad oma tulevikku kujundada – enam pole tingimata vaja aastasadade pikkust arengut ja sobivate asjaolude õnnelikku kokkusattumist, et „Taanini jõudmine” võimalikuks osutuks.