Mart Kuldkepp: Julgeolekupoliitilised õppetunnid sajandi tagant

Just 1939. aasta Molotov-Ribbentropi paktist, 1945. aasta Jalta konverentsist ja teistest sarnastest sündmusest tuleneb Kesk- ja Ida-Euroopa riikide ja rahvaste toetus rahvusvahelisele õigusele ja kindlaksmääratud reeglitega julgeolekuarhitektuurile, mis lubavad vastu seista katsetele maailma puhtalt tugevama õiguse põhjal ümber korraldada. Mäletatavasti käis ka president Lennart Meri 1998. aastal välja mõtte, et rahvusvaheline õigus on väikeriikide tuumarelv.

Samast asjaolust tuleneb nende riikide kõrgendatud ohutunne katsete suhtes rahvusvahelise õiguse ja kollektiivse julgeoleku põhimõtteid tühjaks tunnistada ning naasta imperiaalse ümberjagamispoliitika juurde. Ka USA uue administratsiooni praegustes lähenemispüüdlustes Venemaale peitub nende jaoks oht sattuda suurriikide läbirääkimistel kas otseselt vahetuskaubaks või langeda puhvertsooni ja eikellegimaa – st tegelikult Vene mõjusfääri – staatusesse. Sellise arengu ennustatavad tagajärjed on ajaloolistel põhjustel hästi teada ning Ukrainas okupeeritud aladel toimuv on neid värskelt üle kinnitanud.

Toetus reeglitepõhisele, avatud maailmakorrale pole lihtsalt mingi n-ö nõrkade tegutsejate erihuvi, vaid 20. sajandi sõdades jõudsid samale seisukohale ka suurriigid ise.

Samas on oluline meeles pidada, et toetus reeglitepõhisele, avatud maailmakorrale pole lihtsalt mingi n-ö nõrkade tegutsejate erihuvi, vaid 20. sajandi sõdades jõudsid samale seisukohale ka suurriigid ise – isegi kui kõik neist seda enam mäletada ei taha. Nii on Putin korduvalt avaldanud imestust, et kes on küll paika pannud sellised Venemaa jaoks ebasobivad rahvusvahelise suhtlemise reeglid, mis praegu kehtivad. On fakt, et teiste seas tegid seda just Venemaa ja Nõukogude Liidu õigusteadlased ja diplomaadid.

Vahest kuulsaim näide saladiplomaatia ja mõjusfääripoliitika tagajärgedest on 1914. aastal puhkenud Esimene maailmasõda, mida justkui ükski riik ei soovinud, kuid mida ära hoida vastava kaitsemehhanismi puudumisel samuti ei õnnestunud. Nõnda said juba sõja ajal alguse arutelud, kuidas oleks võimalik vältida sarnase konflikti kordumist tulevikus. Jäi mulje, et rivaalitsevate kaitseliitude vahelisele tasakaalule rajatud rahvusvahelises süsteemis on põhimõtteline viga: maailmakorraldus, mis võinuks tagada rahu, oli viinud hoopis enneolematult ohvriterohke sõjani.

Rahvasteliit ja kollektiivne julgeolek

Sellest sai teha kaugeleulatuva järelduse, et sõja tegelik allikas oli olnud riikide suveräniteedi põhimõttest tulenev absoluutne õigus sõlmida liitlassuhteid, alustada sõda ja teha rahu, ilma et seda piiranuks miski muu peale riikide enda jõupoliitiliste kalkulatsioonide. Võis ette kujutada aga ka teistsugust maailmakorraldust, milles ei domineeriks võistlevad üksikhuvid, vaid mis rajaneks riikide ühisel soovil sõjaohtu kontrollida ja vajadusel ühiselt maandada. Kuna maailmasõda oli näidanud, et moodne sõda ei puuduta ainult ükskuid riike, vaid rahvusvahelist kogukonda tervikuna, tuli sõjaohuga tegeleda samuti kollektiivselt: luua selle ohjamiseks sobivad institutsioonid ning kaasata neisse võimalikult suur osa maailma riikidest.

Samalaadsed mõtted olid levinud varemgi, kuid otsustavaks sai 1917. aasta kevadel sõtta astunud USA presidendi Woodrow Wilsoni roll rahutingimuste sõnastamisel. Erinevalt Euroopa riikidest, kes olid sõjas juba tõsiseid kaotusi kandnud, võis USA lubada endale sõdimist maailmaparanduslikel, mitte egoistlikel eesmärkidel. Wilsoni 1918. aasta jaanuaris peetud nn 14 punkti kõnes oli sees ka rahvaste maailmaorganisatsiooni loomine. Kui Saksamaa valitsus palus sama aasta oktoobris viivitamatut relvarahu ja rahukõneluste alustamist, võeti just Wilsoni punktid läbirääkimiste aluseks.

Rahvasteliidu põhikirjas, mis töötati välja 1919. aasta Pariisi rahukonverentsil, leidus kaks olulist kollektiivset julgeolekut puudutavat klauslit. Artikkel 10 järgi kohustusid liikmesriigid austama kõigi teiste liikmesriikide territoriaalset terviklikkust ja poliitilist iseseisvust ning kaitsma neid välise agressiooni eest. Artikkel 16 aga sätestas, et sõjalises agressioonis süüdi olev liikmesriik loetakse automaatselt sõjas olevaks kõigi teiste Rahvasteliidu liikmetega. Agressoriga tuli viivitamatult katkestada igasugused suhted, kehtestada kaubandus- ja rahandusblokaad ning oodata Rahvasteliidu nõukogu juhiseid sõjaliste sanktsioonide rakendamiseks. Põhikirja rikkunud liikme võis aga Rahvasteliidust välja heita, nagu juhtus Soomele kallale tunginud Nõukogude Liiduga 1939. aastal.

Siiski nõrgestasid uut organisatsiooni algusest peale põhimõttelised probleemid, mis ajapikku süvenesid. Esiotsa ei võetud selle liikmeks Saksamaad, mis tähendas, et tegemist oli üsna ühemõtteliselt võitjariikide organisatsiooniga – nõrkus, mis on hiljem ka iseloomustanud ÜRO julgeolekunõukogu püsiliikmeskonda. Teiseks hääletati maha Prantsusmaa ettepanek moodustada eraldiseisvad Rahvasteliidu relvajõud, mis andnuks kollektiivse julgeoleku taotlustele suurema tõsiseltvõetavuse. Kolmandaks otsustas kogu idee algataja USA Rahvasteliiduga mitte liituda, mis mõjus selle rahvusvahelisele kaalukusele hävitavalt.

Külma sõja järgset USA poliitikat on samuti iseloomustanud soovimatus astuda samme, mis võiksid Venemaa julgeolekuhuvisid tõsisemalt häirida.

USA ettevaatlikkus väljendus selleski, et kuigi Wilson oli 14 punkti kõnes osaliselt tunnustanud rahvaste enesemääramise põhimõtet, jäid Ameerika Ühendriigid Venemaa tuleviku küsimuses tegelikult äraootavale seisukohale. Uskudes, et enamlaste võim kaua ei kesta ning 1917. aastal vilksatanud demokraatlik Vene riik õnnestub endistes piirides (Soome ja Poola välja arvatud), uuesti jalule aidata, keeldus USA pikalt tunnustamast Balti riikide iseseisvust. 1922. aasta suvel, kui Euroopa riikidelt oli tunnustus juba ammu saadud, see siiski teostus, kuid klausliga, et see ei tähenda veel laiemat muutust USA senises Venemaa-poliitikas. 1933. aastal tunnustas USA lõpuks siiski ka Nõukogude Liitu.

Ameerika alalhoidlikkus Venemaa suhtes on ka praegu hästi tuntud: Külma sõja järgset USA poliitikat on samuti iseloomustanud soovimatus astuda samme, mis võiksid Venemaa julgeolekuhuvisid tõsisemalt häirida. Balti riigid on sellele vaatamata saanud „Lääne klubide“ täieõiguslikeks liikmeteks, kuid sama ettevaatlikkus mõjutab jätkuvalt USA suhtumist Ukraina ambitsioonidesse NATOga liitumiseks.

Lepituspoliitika viib aga kergesti agressori karistamatustundeni. Lääneriikide sajanditaguse osavõtmatusega käis käsikäes Nõukogude agressioon Balti riikide vastu, mis kulmineerus nende inkorporeerimisega NSV Liitu 1940. aastal. Samasugune usk rahvusvaheliste tagajärgede leebusesse on saatnud Vene Föderatsiooni algatatud täiemahulist sõda Ukraina vastu.

Väikeriikide julgeolekualternatiivid: bilateraalne allianss ja föderatsioon

1920. aastate Läänemere-äärsed väikeriigid kujutasid endast kirjut seltskonda, millesse kuulusid vanad Skandinaavia kuningriigid, verinoored Balti riigid ja mõneti vahepealses seisundis Soome. Neile kõigile tähendas maailmasõja lõpp väljakutset uue välispoliitika kujundamiseks, milleks oldi valmis erineval määral.

Enne kui Rahvasteliidu asutamine pildi mõnevõrra segi paiskas, oli väikestel ja keskmise suurusega riikidel, mis oma jõududega end kaitsta ei suutnud, kolm peamist võimalikku julgeolekustrateegiat. Need olid allianss mõne suurriigiga, föderatsioon teiste omasuguste riikidega või võimalikult paljude teiste riikide poolt garanteeritud neutraliteet.

Allianss mõne tugevama riigiga oli väikeriigi jaoks kõige lihtsam ja kättesaadavam kaitsepoliitika, kuid ühtlasi ohtlik suveräänsusele, kuna seeläbi sattuti alliansipartnerist ühepoolsesse sõltuvusse. Ohu minimeerimiseks tuli partnerit hoolega valida. Sel põhjusel ei soovinud Läänemere-äärsed riigid ennast lähedalt siduda regiooni peamise suurvõimu Nõukogude Venemaaga.

Eesti ja Läti pidasid ajaloolistel põhjustel ohtlikuks ka toetumist Saksamaale, mis pealegi oli Esimese maailmasõja kaotanud ja 1920. aastatel majanduslikult ning sõjaliselt nõrk. Soome, mis oli oma esimesel iseseisvusaastal teinud panuse Saksa relvade edule, oli pidanud seda valikut kahetsema ja kiiresti ümber orienteeruma. Võimalus toetuda suurtele Lääne-Euroopa riikidele põrkus aga viimaste huvipuudusele. Näiteks oli Eesti püüdnud juba Vabadussõja ajal läheneda Suurbritanniale, kuid Briti julgeolekuhuvid Läänemereruumis ei olnud piisavalt olulised, et ulatuda otseste kaitsekohustuste võtmiseni.

1918. aasta sügisel formuleeritud idee kohaselt pidi Balti Liidu nimeline unioon koondama võimalikult paljusid Läänemere-äärseid väikeriike, et need suudaksid ühiselt oma iseseisvust kaitsta.

Föderatsioon teiste omasuguste riikidega oli parem alternatiiv, kuna vältis otsest sõltuvust mõne suurriigi huvidest. Samuti võinuks Läänemere-äärsed väikese ja keskmise suurusega riigid moodustada ühisel jõul märkimisväärse kaitse- ja heidutusvõimega bloki. Oma iseseisvusdeklaratsiooni järel esialgu garanteeritud neutraliteedi poole püüelnud Eesti tegigi järgmisena katset just nimelt föderatsiooni loomiseks.

Selle 1918. aasta sügisel formuleeritud idee kohaselt pidi Balti Liidu nimeline unioon koondama võimalikult paljusid Läänemere-äärseid väikeriike, et need suudaksid ühiselt oma iseseisvust kaitsta. Selle eesmärgiga peeti järgnevalt terve rida kohtumisi, kuid erinevate julgeolekupoliitiliste prioriteetide ja huvide ühendamine osutus keeruliseks, eriti kuna ei õnnestunud leida mõnda tugevamat riiki, mis oleks föderatsioonis võtnud liidrirolli. Poola kaasamise võimalus põrkas Poola ja Leedu territoriaalsele tülile, mis muutis üheaegse koostöö mõlema riigiga väga keeruliseks. Neutraliteedikursiga harjunud Rootsi aga näitas algusest peale üles soovimatust end Balti riikidega siduda.

Selle poliitika põhjuseid selgitab 1919. aasta jaanuaris Rootsi välisministri Johannes Hellneri allkirjastatud memo, mille peamised seisukohad jäid kehtima edaspidigi. Seal sedastati, et Balti riikide territoorium on Venemaale vältimatult vajalik juurdepääsuks Läänemerele ning nende iseseisvusväljavaated on seetõttu ebakindlad. Samuti olevat uute riikide ühiskonnad sotsiaalsetest ja rahvuslikest vastuoludest lõhenenud. Nõnda järeldati, et kuigi uutest riikidest tekkinud puhvertsooni olemasolu on põhimõtteliselt Rootsi huvides, käiks pakutud liidriroll föderatsioonis Rootsile üle jõu ja viiks kokkupõrkekursile taas jalule tõusva Venemaaga – oht, mida tuli iga hinna eest vältida.

Suurejooneliste Balti Liidu plaanide ainsateks tulemuseks jäid Eesti-Läti kaitseliit ning 1934. aastal sõlmitud nn Balti Entente, mille kaitsepoliitiline tähendus oli nullilähedane.

Samal ajal nägi Rootsi vaeva, et Soomegi hoiduks Balti riikidega lähedaste suhete sisse seadmisest, et mitte samasugusesse lõksu astuda. Ajapikku see õnnestus ning Soome otsustas ühepoolse Skandinaavia-orientatsiooni kasuks. Nõnda jäid Balti riigid üksi ning nende nõrkusest tulenev vähene võime teha välispoliitilisi kompromisse viis selleni, et suurejooneliste Balti Liidu plaanide ainsateks tulemuseks jäid Eesti-Läti kaitseliit ning 1934. aastal sõlmitud nn Balti Entente, mille kaitsepoliitiline tähendus oli nullilähedane.

2025. aasta perspektiivist võiks omaaegne ebaõnnestumine olla küll hoiatuseks, kuid siiski mitte takistuseks. See on nii juba seetõttu, et asjassepuutuvate riikide vahel valitseb kaitseküsimustes suuresti üksmeel: Poola ja Leedu ei näe teinetest vaenlastena ning Rootsi ei püüa saboteerida Soome koostööd Eestiga. Vene agressiooni Ukraina ja teiste naaberriikide vastu on nad kõik ühemõtteliselt hukka mõistnud. Läänemere lääne- ja idakallast ühendavad Euroopa Liidu ja nüüdseks ka juba NATO raamistikud. Regionaalse kaitsekoostöö sünd pole ainult võimalik, vaid suuresti juba teostunud fakt. Oluline on vaid tagada, et see jääks jätkusuutlikuks ka siis, kui laiemaid raamistikke tabavad võimalikud tagasilöögid.

Neutraliteet ja kollektiivkaitse

Lõpuks mõni sõna neutraliteedist, mis kimäärina jätkuvalt kummitab arutelusid Ida-Euroopa julgeolekust. Rahvusvaheliselt garanteeritud neutraliteet on väikeriigi jaoks üks ihaldusväärseimaid julgeolekupoliitilisi valikuid, kuna lubab toetuda tugevatele suurvõimudele (erinevalt föderatsioonist), kuid samas mitte ühele ainsale suurvõimule (erinevalt alliansist).

20. sajandi alguse eduka garanteeritud neutraliteedi näiteks oli Šveits, mis suutis Esimesest maailmasõjast kõrvale jääda, vastupidiseks juhtumiks aga Belgia, mille neutraliteedi rikkumine Saksamaa poolt sõda hoopis oluliselt laiendas. Ka pärast maailmasõda ei soovinud Belgia enam neutraliteedi juurde naasta, eelistades kaitsepakti Prantsusmaaga. Seetõttu suhtuti ka uute riikide neutraliseerimisväljavaadetesse sõja järel pigem skeptiliselt ning mitmed neist, Eesti teiste seas, pidid esialgu seatud eesmärgist loobuma.

Suurem probleem oli aga see, et neutraliteet oli otseselt kokkusobimatu Rahvasteliidu kollektiivkaitse põhimõttega. Neutraalsete liikmesriikide õigus Rahvasteliidu Nõukogu otsuseid mitte täita (st nende suhtes neutraalseks jääda) õõnestas nii liikmesriikide solidaarsuse printsiipi kui organisatsiooni tõsiseltvõetavust laiemalt. Seetõttu ei nähtud neutraliteeti ette ka Rahvasteliidu põhikirjas ning sel ajal tekkinud uued riigid lahendasid valiku neutraliteedi ja kollektiivkaitse vahel suuremate kõhklusteta viimase kasuks.

Teine lugu oli vanade Skandinaavia riikidega, mis olid sõja ajal samuti edukalt neutraalseks jäänud, kuid seda mitte tänu suurriiklikele garantiidele, vaid pigem omaenda balansseerimispoliitikale. Nüüd seisid nad teelahkmel: kas jääda truuks ennast õigustanud neutraliteedikursile, või astuda siiski Rahvasteliidu liikmeks? Väikeriikide jaoks oli ohtlik USA kombel kollektiivkaitsest kõrvale jääda, kuna võis arvata, et uuest organisatsioonist kujuneb sõjajärgses maailmas tooniandev jõud. Samas aga oli tegemist eksperimendiga, mis polnud ennast veel tõestanud. Kas võis olla, et Rahvasteliit on kokkuvõttes vaid järjekordne suurriikide tööriist oma jõupoliitiliste huvide teostamiseks?

Juba enne Rahvasteliidu ametlikku loomist oli hakatud pakutavaid julgeolekugarantiisid lahjendama. Kollektiivkaitse põhimõttele mõjus selline järjekindlusetus aga algusest peale hävitavalt.

Lõpuks otsustasid Skandinaaviamaad siiski olla asutajaliikmete seas, mille juures mängis suurt rolli asjaolu, et juba enne organisatsiooni ametlikku loomist oli hakatud pakutavaid julgeolekugarantiisid lahjendama. Nimelt lubati Šveitsil astuda korraga nii Rahvasteliidu liikmeks kui neutraalse riigina ka mitte osaleda selle kohaldatavates sõjalistes sanktsioonides. See pretsedent lubas teistelgi väikeriikidel väita, et nende neutraliteet on liikmelisusega kooskõlas. Kollektiivkaitse põhimõttele mõjus selline järjekindlusetus aga algusest peale hävitavalt.

1935. aastal, kui Rahvasteliit oli teinud ebaõnnestunud katse kohaldada Etioopiat rünnanud Itaaliale kollektiivseid majandussanktsioone, kuulutas ka Belgia ennast taas neutraalseks. 1938. aastal veenis Šveits Rahvasteliitu tunnustama oma „absoluutset neutraliteeti,“ mis tähendas vabastust ka majandussanktsioonidest. Sama aasta juulikuus teatas nn Oslo grupp (seitse Põhjamaad ja Beneluxi maad), et ei loe põhikirja artiklit 16 endale kohustuslikuks. 19. septembril järgnesid sarnase ühisdeklaratsiooniga Eesti ja Läti ning paar päeva hiljem ka Leedu.

Nõnda suutsid väikeriigid vältida ohtu, et Saksamaa ning Suurbritannia ja Prantsusmaa vahel puhkeva sõja korral neidki sellesse tõmmataks. Veidi pikemas plaanis neid neutraliteet siiski ei päästnud, mõni üksik erand välja arvatud. „Neutraalseid“ Balti riike sunniti 1939. aasta septembris alluma Nõukogude „vastastikuse abi“ diktaadile, mis juba loetud kuude jooksul viis nende iseseisvuse kaotamiseni. Rahvasteliit – ja seeläbi kollektiivne julgeolek – sai selle kõige käigus aga surmahoobi.