Euroopa strateegiline autonoomia: poliitiliste visioonide kakofoonia

Euroopa Liidu (EL) julgeoleku- ja kaitsekoostööd on selle algusaegadest peale saatnud ebakõlad. Viited iseseisvale kaitsevõimekusele ja küsimused, mida see praktikas õigupoolest tähendama peaks, on neis debattides olnud läbivaks jooneks. See temaatika tõusis taaskord teravamalt esile 2016. aastal, mil EL defineeris Euroopa strateegilise autonoomia ametliku osana oma välis- ja julgeolekupoliitikast.¹ Olgugi, et tänasel päeval ei kuule me fraasi „strateegiline autonoomia“ ehk mitte nii tihti kui aasta-paar tagasi, ei ole selle idee päevakajalisus end minetanud. Põhjaliku analüüsi Euroopa strateegilise autonoomia erinevate dimensioonide kohta võib leida näiteks RKK hiljutisest raportist.² Päevapoliitilisel tasandil tõstatus teema taaskord ka Prantsusmaa presidendi Emmanuel Macroni novembrikuises intervjuus, kus ta viitas NATO ajusurmale.³ Mitte ainult EL, vaid kontinent tervikuna näib otsivat teatavat tasakaalupunkti ümbritsevas volatiilses julgeolekukeskkonnas, mida iseloomustavad nii pinged suurvõimude vahel, ebastabiilsus Euroopa naabruses kui ka üldisemad väljakutsed reeglitepõhisele maailmakorraldusele. Kuid kus täpselt see tasakaalupunkt asub ja kuivõrd sõltuv on see Euroopa autonoomsest tegutsemisvõimekusest julgeolekumaastikul, näib olevat üks neist miljoni dollari küsimustest, millele selge vastus puudub. Või vähemasti ei ole liikmesriigid selle vastuse osas üksmeelel.

Samad sõnad, teine viis: erinevad arusaamad „strateegilise autonoomia“ tähendusest

Ambitsioon strateegiliselt autonoomsest Euroopast on tekitanud vastakaid arvamusi nii siin- kui sealpool Atlandi ookeani. Sõnamängud „autonoomiaga“ ajal, mil sidusus ja tugevad partnerlussuhted on olulisemad kui iial varem, võivad arusaadavalt tekitada segadust, isegi vastumeelsust. Kuid strateegilise autonoomia kui mõiste ja veelgi enam, poliitilise eesmärgi   probleemkohad ei peitu ainult selle sõnapaari vastuolulisuses, vaid ka ebamäärasuses. Sellest johtuvalt on nii poliitikakujundajate kui ka teadlaste hulgas võrdlemisi tavapäraseks muutunud väide, et ELi liikmesriigid omistavad strateegilise autonoomia mõistele väga erinevaid tähendusi. Iseenesest on see mõttekäik enam kui loogiline. Liikmesriikide strateegilist mõtlemist kujundavad eriilmelised strateegilised kultuurid, varieeruv ohutunnetus ja poliitiline omahuvi. Sellest ka tähenduste paljusus. Ometigi jääb teadmisest, et Euroopa strateegilise autonoomia mõistet on võimalik mitmeti tõlgendada, väheks. Sellest olulisem on nende erinevate arusaamade sisu ja mõju ELi kaitsekoostööle praktilisel tasandil. Nendest küsimustest lähtudes viisin möödunud kevadtalvel läbi 23 intervjuud Prantsusmaa, Hollandi, Saksamaa, Soome ja Eesti julgeoleku- ja kaitsepoliitika ekspertide ja praktikutega. Siinkohal annan ülevaate uurimistöö⁴ olulisematest leidudest.

Euroopa Liidu (EL) julgeoleku- ja kaitsekoostööd on selle algusaegadest peale saatnud ebakõlad. Viited iseseisvale kaitsevõimekusele ja küsimused, mida see praktikas õigupoolest tähendama peaks, on neis debattides olnud läbivaks jooneks.

Arutelu Euroopa strateegilise autonoomia teemal on pea võimatu läbi viia peatumata Prantsusmaal. Ajalooliselt tugeva Euroopa leeri esindajana, kelle siseriiklikesse kaitsepoliitilistesse doktriinidesse on strateegilise autonoomia põhimõte sisse kirjutatud juba 1990. aastate keskpaigas, on Prantsusmaa poliitikakujundajatel sellest ambitsioonist ehk kõige selgem visioon. Lühidalt öeldes nähakse Prantsusmaal strateegilist autonoomiat eelkõige kui poliitilist printsiipi, mis väljendub võimes vajadusel üksi toimida – lugeda strateegilist pilti, langetada kiireid otsuseid ja rakendada sõjalist võimekust konfliktiolukorras. Selle kõige saavutamiseks peetakse ühtviisi oluliseks nii materiaalset kaitsevõimekust kui ka ühtse strateegilise kultuuri omamist. Prantslaste arusaam strateegilisest autonoomiast ei viita isolatsioonile või soovile liitlastest kaugeneda. Pigem nähakse seda kui tugisammast, mis võimaldab luua tugevaid koalitsioone. Kuid siinjuures tuleb siiski silmas pidada üht eripära rõhuasetuses: Prantsuse poliitikakujundajate jaoks on strateegiline autonoomia otseselt seotud sõltuvuste vähendamisega. Seega praktilised sammud Euroopa kaitsevõimekuse tugevdamisel eeldavad nende jaoks siiski teatavat eksklusiivsust, olles miski, mis peaks sündima Euroopa riikide koostöös, kas siis ELi raamistikus või ka väljaspool seda, ning mitte olema otseselt avatud kolmandatele osapooltele.

Prantsusmaad saab mõnevõrra lihtsustatud viisil vastandada tugevate transatlantiliste traditsioonidega Hollandile. „Strateegiline autonoomia” kui mõiste on Hollandi poliitikakujundajate seas pigem negatiivse konnotatsiooniga ning sarnaselt Soomele (vt allpool) eelistaksid nad rääkida Euroopa strateegilisest vastutusest, mis hõlmab nii suuremat panust piirkondlikku julgeolekusse kui ka valmisolekut olla tugev liitlane. Hollandlaste visioonis ei ole esikohal niivõrd strateegiliselt autonoomne Euroopa (mis puhtalt kontseptuaalsel tasandil seostub siiski eelkõige iseseisva tegutsemisvõimekusega), vaid pigem senisest tõhusam ja sidusam Euroopa, kelle ühine julgeoleku- ja kaitsepoliitika (ÜJKP) peaks alati arenema kooskõlas NATOga ja eesmärgipäraselt säilitama senist tugevat Atlandi-ülest sidet. Siinkohal on oluliseks märksõnaks olemasolevate meetmete ja vahendite senisest efektiivsem kasutamine. Üldjoontes on Hollandi poliitikakujundajate jaoks kõige tähtsam kaitsealase koostöö avatus. Nende hinnangul ei saa rääkida tugevamast ja võimekamast Euroopast, jättes kõrvale meie partnerid ja liitlased. Sellest lähtuvalt leiavad hollandlased, et puhtpraktilistel lisandväärtusest lähtuvatel kaalutlustel peaksid ELi kaitsepoliitika initsiatiivid olema paindlikud kolmandate osapoolte kaasamisel. Hollandlaste positsiooni strateegiliselt autonoomsema Euroopa suhtes võtavad hästi kokku ühe intervjueeritava sõnad: „It should be about better Europe, not more Europe“.

Saksamaal, keda võib sageli näha balansseeriva jõuna transatlantilise ja Euroopa-keskse äärmuse vahel, on Euroopa strateegilisest autonoomiast võrdlemisi huvitav arusaam, mida mõjutavad sakslaste pühendumus Euroopa integratsioonile ja nende keerulised suhted sõjalise jõu kasutamisega. Sakslaste jaoks on Euroopa strateegiline autonoomia paljuski sõltuv ELi ühtsusest ja tugevast poliitilisest raamistikust, mida võib näha kui eeltingimust mistahes võimekuste arendamisele ja rakendamisele. Niisiis on see justkui osake laiemast Euroopa integratsiooni projektist.  Teatavast Euroopa-kesksusest hoolimata ei ole see suunitlus ÜJKP edendamisel Saksa ekspertide seisukohast vastuolus tugeva transatlantilise partnerlusega. Pigem nähakse positiivseid arenguid ELi julgeoleku- ja kaitsepoliitikas mõlema osapoole jaoks kasulikuna.

Siinkohal võib siiski näha teatavaid siseriiklikke erimeelsusi, kus tugevama transatlantilise hoiakuga poliitikakujundajad kutsuvad üles olema oma sõnades ja tegudes ettevaatlikumad. Sakslaste visioonis on küll teatav ruum Euroopa sõjalise võimekuse ja kaitsetööstusliku baasi arendamisel, kuid sealjuures ei anta üldjuhul liiga suuri lubadusi. Pehme jõu efektiivne kasutamine on sakslaste hinnangul aga äärmiselt oluline osa strateegilisest autonoomiast. Niisiis jääb “strateegiline autonoomia” Saksamaal selgelt poliitilise maiguga mõisteks, mis võiks ideaalis tuua liikmesriigid tihedamalt kokku ühtse Euroopa lipu alla.

Soome ja Eesti näol on tegu mitmes osas sarnase, kuid kaitsepoliitiliselt suunitluselt siiski kahe väga erineva riigiga – esimene nimetatuist ei kuulu NATOsse, teine on alliansi pühendunud liige. Euroopa strateegilise autonoomia ideest rääkides jäävad Eesti ja Soome arusaamad aga taaskord võrdlemisi samasuguseks. Mõlema riigi jaoks on asjakohasem ja strateegiliselt mõistlikum rääkida Euroopa strateegilisest vastutusest. Eriti rõhutavad seda Soome poliitikakujundajad. Olgugi, et strateegiline autonoomia kui selline viitab nii eestlaste kui ka soomlaste jaoks iseseisvale tegutsemisvõimekusele, ei nähta seda kui ELi esmaprioriteeti või kui midagi, mida oleks realistlik lähiajal saavutada. Siinkohal on Eesti eksperdid ehk isegi skeptilisemad. Küll aga toetavad mõlema riigi poliitikakujundajad Euroopa kaitsevõimekuse järkjärgulist arendamist ja olemasolevate meetmete efektiivsemat rakendamist. Väga oluliseks peetakse mõlemas riigis ka kaitsekulutuste kandmisel võetud kohustuste täitmist. Kui üldjoontes leiavad nii Eesti kui ka Soome eksperdid, et asjale õigesti lähenedes on strateegilise autonoomiaga seotud põhimõtete rakendamine kasulik nii ELile kui ka NATOle, siis eestlaste jaoks on võimaliku halva kommunikatsiooniga seotud probleemkohad mõnevõrra teravamad. Kokkuvõtlikult peaks mõlema riigi poliitikakujundajate arusaamade kohaselt Euroopa strateegilise autonoomia (või vastutuse) visioon alati käima käsikäes tugevate partnerlussuhete, sidususe ja läbimõeldud koostööga.

Lugedes kokkuvõtteid erinevate liikmesriikide arusaamadest Euroopa strateegilise autonoomia mõiste tähendusest, leiame end sõnade virvarrist, kus on palju kordusi, kuid ka selgeid erisusi. Mida see kõik õigupoolest tähendab? Üldjoontes näitab see seda, et strateegilist autonoomiat ümbritsevad erimeelsused ei puuduta niivõrd seda abstraktset mõistet ennast, vaid pigem selle võimaliku realiseerimise tagajärgi. Selle mõiste peamine tähendus on kõikides analüüsitud liikmesriikides sarnane, viidates ELi iseseisvale tegutsemisvõimekusele julgeoleku- ja kaitsepoliitika küsimustes. Sealjuures on liikmesriikide poliitikakujundajad paljuski omaks võtnud analüütikute ja teadlaste poolt välja toodud strateegilise autonoomia kolm peamist dimensiooni: poliitiline, operatiivne ja kaitsetööstuslik autonoomia.⁵

Lahknevused liikmesriikide arusaamades kerkivad esile aga reflektiivsemate küsimuste osas: kas strateegilise autonoomia tulemuseks peaks olema Euroopa suhteline iseseisvus oma julgeoleku tagamisel või on järkjärguline kaitsevõimekuse arendamine juba eesmärk omaette, kuidas paigutub strateegilise autonoomia ambitsioon Euroopa koostööpartnerite suhtes (eksklusiivsus/inklusiivsus) ja kas püüdu strateegilise autonoomia suunas nähakse kui potentsiaalset ohtu transatlantilistele väärtustele? Iseenesest ei ole ka need erimeelsused midagi täiesti uut, olles kas otsesemal või kaudsemal kujul saatnud ELi kaitsekoostöö debatte juba aastaid. Küsimuseks jääb aga, kas neist on ka väljapääs.

Sõnadest tegudeni: ELi kaitsekoostöö piirid

Olgugi, et need kaks on omavahel tihedalt seotud, on maailmapoliitikas sõnadest lõppude lõpuks siiski olulisemad teod. ELi riikide kaitsekoostöö praktika on seni olnud tagasihoidlik. Viimastel aastatel on aga selles vallas tehtud mõningaid edusamme. Umbes samal ajal, kui „strateegiline autonoomia“ leidis tee ELi dokumentatsiooni ja poliitikute sõnavõttudesse, käivitas EL ka mitu olulist kaitsealgatust, millest kolm olulisemat on alaline struktureeritud koostöö (PESCO), Euroopa Kaitsefond (EDF) ja  kaitseküsimuste iga-aastase kooskõlastatud läbivaatamise (CARD) mehhanism.

Neid initsiatiive ei saa võrdsustada strateegilise autonoomia saavutamise põhimõttega, kuid laias plaanis teenivad nad siiski sama eesmärki – Euroopa iseseisva kaitsevõimekuse suurendamist. Ka ELi esindajate enda sõnavõttudes on nimetatud kaitsealgatustele (siinkohal esmajärjekorras PESCOle) sageli viidatud kui strateegilise autonoomia saavutamiseks vajalikele mehhanismidele. Kõik see kõlab teoorias enam kui uhkelt – ELil on olemas ambitsioon ja nüüd ka instrumendid, mille abil selle suunas liikuda –, praktikas jääb aga endiselt küsitavaks, kuivõrd on võimalik toimivat koostööd ehitada ümber eesmärgi, millest puudub liikmesriikidel ühine arusaam.

Üks on kindel: ÜJKP vallas on suveräänsuse aspekt liikmesriikidele jätkuvalt ülioluline. Samal ajal on ELi-üleste julgeoleku- ja kaitsepoliitiliste otsuste vastuvõtmiseks vajalik liikmesriikide konsensus. Niisiis päädib erinevate poliitiliste visioonide põrkumine sageli suluseisuga, jättes paljud ELi kaitsealased ambitsioonid vaid trükimustaks paberil. Kui lõputööd kirjutades sellel teemal oma intervjueeritavatega peatusin, uurides neilt, kuivõrd nad tajuvad, et koostöö kõige hiljutisemate kaitsealgatuste raamistikus on taaskord langenud häguste eesmärkide ja erinevate arusaamade ohvriks, jäi enamik neist oma vastustes pigem äraootavaks.

Poliitikakujundajad kõigist viiest liikmesriigist tõdesid, et viimastel aastatel on kaitsealases koostöös toimunud edasiminek ja ELi vastavad vahendid ja algatused omavad märkimisväärset potentsiaali. Samas oldi ka üksmeelel, et praegu on koostöö alles arengujärgus ja selleks on vaja palju rohkem ära teha, et EL ja liikmesriigid saaksid hakata jätkusuutlikust kaitsealasest koostööst ka kasu lõikama. Sealjuures nentisid eksperdid, et ka Brüsselis tajutakse, et  hetkel ei valitse liikmesriikide seas siiski täielikku üksmeelt ELi kaitsealaste ambitsioonide reaalse sisu osas ja strateegilise autonoomia mõiste, mis kõige sellega kaasas käib, sageli vaid suurendab valitsevat segadust. Ometigi ei soovi praktikud sõnadesse liialt kinni jääda, rõhutades, et lõpuks on just ühistegevus ja reaalne koostöö see, mis toob enesega kaasa suurema selguse ja aitab kindlaks määrata liikmesriikide kollektiivse arusaama seatud eesmärkide tähendusest.

Euroopa strateegilist autonoomiat ei saa vaadata ainult kui valikut, vaid paljud selle ideega seotud põhimõtted võivad osutuda möödapääsmatuks vajaduseks.

Strateegilise autonoomia visioonist kasvõi kaudselt inspireeritud koostööd ei saa niisiis juba ennatlikult läbikukkunuks kuulutada. Teemasse veidi enam süüvides näeme aga, et juba praeguses koostööfaasis on esile kerkinud mõned teravamad lahkhelid, mis peegeldavad paljuski neid samu erimeelsusi, mis olid välja toodud strateegilise autonoomia mõiste tähendustel peatudes. Laias laastus mahuvad need kahe märksõna alla: ambitsioonikus ja partnerite kaasamine.

Mõnevõrra konkreetsemalt saab neid probleemkohti lahti seletada, peatudes PESCO raamistikku puudutavatel arengutel. Ambitsioonide osas on siinkohal peamiseks erisuseks liikmesriikide arusaamad piisavalt sisukatest ja olulistest ühisprojektidest, jättes lahtiseks selle, kui palju soovitakse PESCOt tõemeeli rakendada nii, et sellest sünniksid paremad ühisvõimed. Veelgi selgepiirilisem on aga liikmesriikide lahknemine kolmandate osapoolte kaasamise küsimuses. Inklusiivsuse ja eksklusiivsuse temaatika on PESCOt saatnud selle väljatöötamise algusest. Kui esialgu oli arutelukohaks liikmesriikide enese kaasamise maht (kõik vs. teotahtelisemad), siis nüüdseks on fookus liikunud partneritele väljastpoolt.

Suurem osa liikmesriikidest eesotsas Hollandiga pooldab siinkohal paindlikku lisandväärtuse põhimõttest lähtuvat lähenemist. Teine leer eesotsas Prantsusmaaga kõneleb suletuma lähenemise eest, kus väljastpoolt partnerite kaasamine peaks olema pigem range erand. Tasakaalu leidmine selles küsimuses on osutunud äärmiselt keeruliseks, jättes õhku rippuma stsenaariumi, kus neile ebasobiva lõpptulemuseni jõudmisel viivad riigid kaitsekoostöö taaskord ELi raamistikust välja, muutes senised pingutused paljuski olematuks.

ELi kaitsekoostööd puudutavate sõnade ja tegude vahelist halli ala uurides peab taaskord tõdema, et ELi institutsionaalne ülesehitus on samaaegselt nii selle võlu kui valu. Kahekümne seitsme väga erineva taustaga liikmesriigiga ühise poliitika kujundamine on sageli enam kui keeruline. Niisiis ei ole üleliia imestusväärne, kui ELi doktriinides välja käidud suured sõnad jäävad oma reaalselt sisult tihti palju tagasihoidlikumaks. Siinkohal võib aga välja käia ka mõtte, et äkki on need suurejoonelised ambitsioonid teatud määral siiski ka vajalikud. Olgugi, et oma olemuselt hägune ja mõneti lausa konfliktne, on strateegilise autonoomia mõiste aidanud kaasa liikmesriikide sama laua taha toomisele ja ELi kaitsekoostööga edasiliikumisele. Nüüd on peamiseks küsimuseks see, kuidas leida tasakaal erinevate ambitsioonide ja paljuski ka erinevate murekohtade vahel. Siinkohal aga on võtmesõnaks poliitiline tahe, mitte niivõrd strateegilise autonoomia üheselt mõistetav tähendus.

Kokkuvõtteks: tulevikunoodid

Kuhu edasi? Tänasel päeval on ELil olemas teatavad struktuurid ja vahendid kaitsevõimekuse arendamiseks. Seal kõrval on olemas liikmesriigid, kes teavad, mida nad tahavad, ja liikmesriigid, kes teavad, mida nad kohe kindlasti ei taha. Strateegilise autonoomia skeptikutel on mitmeid vettpidavaid argumente, olgu selleks siis viited ressursside piiratusele või ELi liigse kaitsepoliitilise fookuse ebapraktilisusele.

Kuid siinkohal ei tohiks me mööda vaadata selle idee eestvedajate ühest olulisemast väitest: Euroopa strateegilist autonoomiat ei saa vaadata ainult kui valikut, vaid paljud selle ideega seotud põhimõtted võivad osutuda möödapääsmatuks vajaduseks. Muidugi jääb siia ridade vahele alati peidetuks autonoomia suhtelisuse piirang. Kuid see ei olegi ehk antud hetkel kõige olulisem. ELi liikmesriikide seisukohast on tähtis mõista, et tänases julgeolekukeskkonnas ei saa jääda täielikult lootma kellegi teise kaitsvale vihmavarjule, samuti ei saa Euroopa endale lubada olla nõrk liitlane. Valitsused muutuvad, prioriteedid muutuvad, strateegilised visioonid muutuvad, kuid (riiklik) omahuvi on selle kõige keskel võrdlemisi jääv.

Niisiis ELi liikmesriikide omahuvist lähtuvalt on siiski oluline leida pidepunkte, mille najale erimeelsustest hoolimata ehitada toimivat Euroopa julgeoleku- ja kaitsekoostööd, kaotamata end sealjuures tühja retoorika sügavustesse. Seda ei pea ja ehk ei tohikski teha autonoomia-lipu all, kuid selle vajalikkust ei saa ka eirata.