Euroopa kaitsekontseptsiooni argumendid

Nagu sageli, on ka siinkohal kasulik otsida vastuseid ajaloost. Praeguse ELi raames arendatava ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika (ingl k ESDP) alged ulatuvad tagasi 1999. aasta Kosovo kriisi aega. Kriisi sõjalises faasis oli Euroopa võimeline välja panema üksnes väikese osa kõrgetasemelisest sõjatehnikast, mida oli tarvis õhurünnakuteks Serbia-Montenegro vastu. Domineeriv sõjaline roll kuulus USA-le ning USA määras ka operatsiooni olemuse, mis paljudele eurooplastele päris meeltmööda polnud. Euroopa kahel suuremal sõjalisel jõul Suurbritannial ja Prantsusmaal oli eriti põhjust pidada olukorda nörritavaks. Nad olid investeerinud palju raha ja energiat oma õhujõudude reformimisse, et muuta need paindlikumaks ja tõhusamaks uut tüüpi kriisiolukordade tarvis. Kuid nad olid sunnitud vaatama pealt, kuidas Euroopa tervikuna jäi üha rohkem maha USA suutlikkusest, kuna enamus ELi liikmesriike, iseäranis Saksamaa, ei olnud valmis andma ligilähedaseltki samasugust panust. Sellest nördimusest kasvas välja Prantsusmaa ja Suurbritannia poolt tehtud St Malo deklaratsioon, milles kutsuti eurooplasi ühinema, et panna paika standardid kaasajale vastava sõjalise suutlikkuse väljakujundamiseks, koordineerida paremini omavahelist tegevust ning olla vajadusel valmis ise samasuguseid operatsioone juhtima.

St Malo vormel, mille lõpuks võttis omaks kogu EL ja mis Helsingi Euroopa Liidu ülemkogul 1999. aasta detsembris muudeti ametlikult Euroopa ühiseks julgeoleku- ja kaitsepoliitikaks, sisaldas kahte habrast kompromissi. Kõigepealt prantslaste ja brittide kompromiss, kus esimesed soovisid säilitada sõltumatuse NATOst ning teised olid täis otsustavust säilitada NATO staatus Lääne kaitsekoostöö põhilise foorumina.

ESDP raames välja pakutud lahendus oli, et EL peaks juhtima üksnes “ilma NATO osaluseta toimuvaid” iseseisvaid operatsioone ning et ELil peaks olema võimalus laenata NATO sõjalisi vahendeid (eeskätt planeerimis- ja juhtimisstruktuure), selle asemel et hakata ise looma täiesti uusi. Teiseks, arvestades nii Suurbritannia vastuseisu NATO duplitseerimisele kui ka seda, et tol ajal oli ELis neli “neutraalset” liikmesriiki (Iirimaa, Soome, Rootsi, Austria – toim), lepiti kokku, et ELi kaitsekoostöö peaks puudutama üksnes rahvusvahelisi kriisiohjamise missioone ning hoiduma täielikult Euroopa territooriumi “reaalsest” kaitsetegevusest. Neutraalsetel ELi liikmesriikidel oli võimalus teha tõhusat koostööd ad hoc rahvusvaheliste sõjaliste missioonide raames, ilma et olnuks tarvis jagada alalisi kaitsetagatisi teiste panuse teinud riikidega, ning seda võimalust ka kasutati. See tähendas, et vähemalt esialgu oli neil võimalus saada teiste ELi liikmesriikidega võrdne staatus ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika arendamisel ning sõjalise suutlikkuse eesmärkide poole püüdlemisel.

Mitte ainult relvajõud, ka nende kaitsetööstus ja -teadlased on suutelised ellu jääma ning vastama tõhususelt kaasaja standarditele üksnes siis, kui liigutakse üha rohkem niširollidesse.

Iseäranis Põhjamaade survel tunnistas EL, et tema kasulikem panus paljude välismaiste kriiside puhul ei pea sugugi tingimata olema sõjalise loomuga. EL nõustus välja töötama harmoneeritud standardid ning arendama suutlikkuse politseioperatsioonideks ja muud tüüpi mittesõjalisteks panusteks. Üldisemal tasandil paigutati ühine julgeoleku- ja kaitsepoliitika ühise välis- ja julgeolekupoliitika (ingl k CFSP) raamistikku ELi teise samba all, mis on justkui märk sellest, et sõjaline meede võib olla üks mitmetest, mida EL koordineeritult kasutab – kaasa arvatud näiteks diplomaatilised, poliitilised, majanduslikud, humanitaar- ja muud abimeetmed -, et vältida kriisisituatsiooni tekkimist, seda kontrollida või lõpetada.

Ühine julgeoleku- ja kaitsepoliitika kujutas endast seega ajalooliselt uut, kuid tasakaalustatud ja keerulist arengut, mis oleks pidanud olema esmapilgul justkui kõigile meeltmööda. Tõepoolest, kui vaatame esimest kolme aastat, siis võib märgata paljusid positiivseid aspekte, kus kõik läks täiesti plaanipäraselt. Helsingi ülemkogul seatud eesmärgid saavutati kiiresti (vähemalt ELi liikmete ja koostöövalmidust näidanud mitte-liikmesriikide pakutava vägede koguarvu osas), kuigi endiselt on lahendamata mitmed kvaliteedi ja tegevuse koordineerimisega seotud küsimused. Politsei- ja tsiviiljõudude suutlikkuse arendamine läks isegi kavandatust paremini ning juba 2002. aastal oli EL võimeline läbi viima olulise politseioperatsiooni Bosnia-Hertsegoviinas Balkani konflikti järgses normaliseerimisprotsessis. 2003. aasta alguses võttis EL NATO-lt üle sõjaväelise operatsiooni konflikti ennetamiseks Makedoonias ning viis 2003. aasta kevadel läbi esimese sõjalise operatsiooni “ELi lipu all” väljaspool Euroopat, et peatada verevalamine Kongo Demokraatliku Vabariigi ühes piirkonnas. Vahepeal komplekteeriti vastavalt plaanile vajalik personal ja moodustati struktuurid Brüsselis. Vastutuse nii ESDP kui ka CFSP üldise poliitika ja tegevuse suunamise eest võttis üle uus alaline poliitiline ja julgeolekukomitee, mis esindab liikmesriike suursaadikute tasandil. See avas ELi jaoks uued võimalused varasemast konkreetsemate ja komplekssemate “strateegiate” kasutamiseks mitmete liidust väljapoole jäävate probleemide ja vastutusega toimetulekuks, olgu siis tegemist regionaalsete või üldiste probleemidega, nagu näiteks massihävitusrelvade levik.

Mis läks aga valesti? Ehk teisisõnu, miks käib 2003. aasta lõpus riikide vahel endiselt vaidlus ESDP üle, justkui oleks tegemist täiesti uue ja hereetilise kontseptsiooniga? Lühidalt öeldes on probleemi juured seotud ESDP aluseks oleva kahe esialgse delikaatse ja hapra kompromissiga ning püüetega säilitada kõigi Euroopa riikide lojaalsus nende suhtes kolme aasta jooksul, mis Lääne julgeolekusuhetes olid üldiselt väga tormilised.

Kompromiss, mis tehti vältimaks NATO-le väljakutse esitamist või selle duplitseerimist ESDP kaudu, oli ilmsetel põhjustel äärmiselt oluline, et saada USA-lt nõusolek kogu initsiatiiviga (või vähemalt vaikiv leppimine sellega). Kuid juba 2000. aastal tekkisid raskused. Täpsemad kokkulepped, mida oli tarvis, et EL võiks hakata laenama NATO vahendeid, viibisid Türgi ja Kreeka pidevate pingete tõttu ning Türgi hirmude tõttu, et ESDP võib kahjustada tema kui ELi mitteliikmesriigi julgeolekuhuvisid. Selle takistuse ületamine võttis aega kuni 2002. aasta lõpuni ning see seletab ka, miks EL ei saanud kuni 2003. aasta alguseni üle võtta Makedoonia operatsiooni (milleks ELil oli ilmselt vaja NATO poolt tagatud järjepidevust ja toetust). Samas soovisid mõned ELi liikmesriigid, kes omistasid suurema tähtsuse ESDP sõltumatusele, jätkuvalt näha selgemaid tõendeid selle kohta, et Euroopal on olemas pädevus ja suutlikkus, mis oleks kõrgemal puht riiklikust tasandist. 2003. aasta kevadel, kui ELis valitses sügav lõhe tulenevalt liikmesriikide erinevast suhtumisest Iraagi sõtta ja USA vastutusse selle algatamise eest, korraldas neli liikmesriiki (Belgia, Prantsusmaa, Saksamaa, Luksemburg) minitippkohtumise Brüsselis. Kohtumine tipnes teatega sõjalise peakorteri loomisest Brüsseli lähedal Tervurenis. See ärritas suuresti USAd ning Ameerika-meelsemaid eurooplasi ning tõi kaasa rea “vastužeste” ehk lojaalsusdeklaratsioone USA-le ja NATO-le iseäranis NATO/ELi kandidaatriikide poolt.

Tagasivaates peaks olema kergem näha minitippkohtumise tegelikku tähendust ning seda, et kohtumine puudutas paljusid küsimusi. Samas aga ei saa öelda, et kohtumisel väljapakutu oleks andnud ESDP-le uue usaldusväärse ja jätkusuutliku suuna. Paljuski olid selle kohtumise taga Belgia siseriiklikud motiivid ja 1999. aasta eelne “estipoliitika” traditsioon Euroopa kaitsepoliitikas, samuti tol ajal valitsenud USA-vastased meeleolud. Kuid mis tahes ELi planeerimisorgan, mis ei kaasa Suurbritanniat või mida Suurbritannia koguni vastustab (ning samamoodi ka Itaalia, Hispaania ja Poola), ei jõua tõenäoliselt eriti kaugele. Selle sammu usaldusväärsust õõnestas ka see, et Belgia, Saksamaa ja Luksemburg olid endiselt kõige väiksemate kaitsekulutustega riigid. Alates 2003. aasta juunist, kui ELi suuremad liikmesriigid uuesti kokku hoidma hakkasid, et püüda üle saada Iraagiga seotud lahkhelidest, püüti Berliinis toimunud Suurbritannia, Prantsusmaa ja Saksamaa kohtumisel leida alternatiivseid teid andmaks ELile paremaid planeerimisvõimalusi ja juhtimispositsioone, ilma St Malo kompromissi otseselt ohustamata. Selle artikli kirjutamise ajaks ei ole täpsed lahendused veel selgunud ning USA kahtlusi pole õnnestunud kaugeltki hajutada. Kuid on põhjust uskuda, et selles kontekstis võtmerolli mängiv Prantsusmaa on veennud end vajaduses luua taas telg Suurbritanniaga, kuna see oleks ainus võimalus ESDP edasiarendamiseks reaalse operatiivtegevuse mõttes (vastandina puht-retoorilisele arutelule). Britid loomulikult ei ole nõus ühegi sammuga, mis võiks NATOt kahjustada, kuid ka Pariisis on hakatud mõistma, et on parem NATOt elus hoida kui lasta USA-l tegutseda täiesti ühepoolselt ja distsiplineerimatult. Samuti on vahepeal täielikult külmutatud Tervureni peakorteri loomine.

Teine kompromiss, millega hoiti EL eemal reaalsest territoriaalkaitsest, võib samuti paista soovina mitte konkureerida NATOga. Kuid sellega kaasneb mitmeid huvitavamaid mõõtmeid, mis on seotud julgeolekualase koostöö eesmärgi ja kvaliteediga eurooplaste endi hulgas. Kas tänapäeval on tegelikult võimalik tõmmata selget ja kindlapiirilist joont, millest ühele poole jäävad materiaalsed ja kontseptsionaalsed ettevalmistused, mida on tarvis saavutamaks tõhusust ühistes kriisiohjamise operatsioonides, ning teisele poole kõik muud Euroopa riikide kaitseplaneerimise aspektid? Tänapäeval hõlmab “kriisiohjamine” väga paljusid sõjalisi vajadusi, millest mõned (näiteks 1992. aasta Lahesõjas, Kosovos ja nüüd Afganistanis) on väga lähedal traditsioonilise intensiivse sõjategevuse tingimustele. Arvestades Euroopa riikide piiratud kaitse-eelarvet ja kogemust, on nad võimelised kokku panema tõeliselt tõhusa kriisimehhanismi (mitmesuguste realistlike asjaolude puhuks) üksnes juhul, kui nad on valmis omavahel spetsialiseeruma tunduvalt suuremal määral kui kunagi varem. Mitte ainult relvajõud, ka nende kaitsetööstus ja -teadlased on suutelised ellu jääma ning vastama tõhususelt kaasaja standarditele üksnes siis, kui liigutakse üha rohkem niširollidesse, mis on valitud suhtelise eelise põhimõttel. Kuidas võib aga väikeriik niširolli taandudes ja laiaulatuslikust kaitseplaneerimisest loobudes end kindlana tunda, kui ta ei saa olla veendunud, et tema Euroopa naabrid täidavad tekkiva lünga ja tulevad talle vajadusel appi? ELi neli NATOsse mitte kuuluvat riiki (või varsti koos Küprose ja Maltaga kuus) ei saagi olla selles kindlad, kuna nad ei ole ei NATO raames ega üheski muus kontekstis pakkunud kunagi teistele ELi riikidele kaitsegarantiid. Mõned väidaksid, et kuni nad pole valmis seda tegema ega võta enda peale täielikku kollektiivset vastutust Euroopa territooriumi kaitse eest, seisab ELi ühine kaitsepoliitika ning isegi ühine välispoliitika üsna ebatasasel ja kõikuval vundamendil.

Teisest küljest võib olukorra kokkuvõtteks ka öelda, et St Malo ja Helsingi kompromiss oli justkui “kiirparandus”, mille kestmist on raske tagada isegi keskmises perspektiivis. Parimaks näiteks selle kohta on ehk ELi ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika arengu üle peetud debatt, mis käis Euroopa konvendil ELi uue põhiseaduse arutelu ajal 2002. aastal ja 2003. aasta esimesel poolel. Mõned esilekerkinud ideed olid endiselt vastavuses St Malo kompromissiga, nagu näiteks ELi sõjaliste ülesannete laiendamine kaasamaks ka relvastuskontrolli ja sõjalise abiga seotud missioone – ehk asjad, millega NATOsse mitte kuuluvad liikmed peaksid olema täiesti rahul. Kuid paljud riigid (ning mitte tingimata NATO-vastased) tundsid, et EL peaks hakkama tõsisemalt tegelema ka kaitseküsimustega või “süvendama” oma kaitsekoostööd. Mõned soovisid, et üksteisele kaitsegarantii andnud riigid organiseeruksid ja moodustaksid Euroopa kaitse “põhituumiku”. Teised jälle pooldasid sellist riikide tuumikut, mis oleks moodustatud lähtuvalt praktilise kaitsekoostöö eriti kõrgetest standarditest, k.a (näiteks) ranged kaitsekulude eesmärgid, rollide spetsialiseerimine, ühised strateegilised hanked ning sügavam sõjalistehniline ja tööstuslik koostöö üldiselt. Need ideed kajastusid (väidetavalt mõnevõrra segaselt) nimetuses “struktureeritud koostöö”, mida kasutati Euroopa põhiseaduse eelnõus, mille konvent edastas 2003. aasta sügisel alanud ELi riikide valitsustevahelisele konverentsile.

Valitsustevahelise konverentsi läbirääkimistel tekitas “struktureeritud koostöö” idee mitmetel põhjustel küsimusi ELi Ameerika-meelsemates liikmetes, samuti NATOsse mitte kuuluvates riikides, kes ei tahtnud, et neile kaitsegarantiid vastu tahtmist peale surutakse ega soovinud samas jääda liidus marginaalsesse positsiooni. Samuti aga ka väiksemate liikmesriikide hulgas, kes nägid selles suuremate riikide järjekordset “sepitsust”, et haarata kontroll ELi arengu üle ilma korraliku tasakaalu ja konsulteerimiseta. Kompromissettepanekutes, mis esitati lõpuks 12.-13. detsembril Euroopa Liidu Ülemkogule, püüti seda hirmu hajutada lubadusega, et mis tahes spetsiaalne koostöö piiratud riikide rühmas on alati avatud ühinemiseks ka teistele. Enne tippkohtumist leppis Suurbritannia Prantsusmaa ja Saksamaaga kokku, et “põhituumikut” ei tohiks defineerida vastastikuste kaitsegarantiide kaudu, muu hulgas seepärast, et see paistaks NATOga konkureerimisena. Selle asemel (ja mõnede sõnul protseduuriliste vigade tõttu!) tehti ettepanek, et kõik ELi liikmesriigid peaksid tõotama üksteist aidata kaitseiseloomuga rünnakute korral, kuid NATOsse mitte kuuluvate riikide nõudmisel kadus sõnastusest konkreetsus, nii et see muutus peaaegu mittemidagiütlevaks. Olulisem on see, et avati võimalus “põhituumiku” loomiseks põhinevalt kõrgematel kaitsestandarditel ja uutel eksperimentidel multinatsionaalsete jõudude integreerimisel, mida Suurbritannia oli valmis aktsepteerima kui võimalust avaldada jätkuvat survet üldise parema kaitsesuutlikkuse saavutamiseks. See võib osutuda ka kõige praktilisemaks edasiliikumise viisiks, kuna tegelikult on Euroopa riikide vahel juba praegu loodud hulgaliselt väikest rühma haaravaid koostööskeeme, näiteks tööstuse, varustuse hankimise, rollide jagamise ja muudes operatiivvaldkondades, ilma et keegi väidaks, et need ohustavad NATO säilimist või ELi ühtsust. Nende koostööskeemide seadmine formaalsemasse ja läbipaistvamasse ELi raamistikku peaks tegelikult andma väiksematele tegijatele parema võimaluse nendega ühinemiseks ja nende arengu jälgimiseks.

Kuigi tundub, et nendes punktides on leitud lühiajaline konstitutsiooniline lahendus, jääb endiselt alles põhiprobleem, mis tuleneb ELi tulevase 25 liikmesriigi erinevast kaitsestaatusest. On võimalik, et tegelik tee selle ületamiseks kaardistatakse teistes valitsustevahelisel konverentsil arutatavates ettepanekutes, mis ei ole tekitanud pooltki nii ulatuslikku debatti kui Tervureni või “struktureeritud koostöö” idee, kuigi oma tagajärgedelt võivad need osutuda isegi revolutsioonilisemaks.

Koostööskeemide seadmine formaalsemasse ja läbipaistvamasse ELi raamistikku peaks tegelikult andma väiksematele tegijatele parema võimaluse nendega ühinemiseks ja nende arengu jälgimiseks.

Esimene ettepanek, millele ükski riik valitsustevahelisel konverentsil pole senini vastu seisnud, on luua kõigi ELi liikmesriikide uus solidaarsusel põhinev kokkulepe, mis tähendab, et nad oleksid valmis tulema üksteisele appi kõigi olemasolevate vahenditega, kui mõni neist langeks ulatusliku terrorirünnaku ohvriks. Kuna rünnak võib tekitada mitmemõõtmelist kahju, nagu näiteks kahju infrastruktuuridele, energiavarustusele, toiduga varustamisele, hoonetele, lisaks veel vigastusi inimestele ja haigusi või keemia-, tuuma- ja bioloogilise saaste, siis oleks teiste riikide poolt potentsiaalselt pakutava abi ulatus samavõrd lai ega välistaks vajadusel ka relvajõudude saatmist. Kuna sellise rünnaku oht on muutumas (kahjuks) üha tõenäolisemaks ning traditsioonilist laadi sõjaliste rünnakute tõenäosus Euroopas on peaaegu nullilähedane, siis võib väita, et ELi solidaarsusleping oleks loogiline jätk NATO kollektiivse territoriaalkaitse põhimõttele. Sellisel juhul tunduks ELi jaoks üsna tagurlik ja tähtsusetu raisata energiat vanamoodsate NATO tüüpi sõjaliste kaitsetagatiste loomiseks oma otstarbeks. Tegelikult ei tee ka NATO ise mingeid põhjalikke ettevalmistusi kollektiivseks kaitseks oma uute liikmesriikide territooriumidel – kuigi vastastikuste garantiide poliitiline kvaliteet jääb endiselt äärmiselt oluliseks ja loodetavasti muutumatuks.

Teine oluline muutus, milles on juba kokku lepitud enne ELi põhiseaduse kohta tehtavat üldist otsust, on ELi relvastusagentuuri loomine, et hinnata kollektiivselt Euroopa relvajõudude vajadusi ning otsida tõhusamaid ja koordineeritumaid viise nende täitmiseks. Praktikas ei ole võimalik piirata selle raames arutatavaid võimalikke süsteeme nendega, mida võidakse kasutada praegu heaks kiidetud ELi kriisiohjamise ülesannete puhuks. Agentuur annab ELi riikidele pigem võimaluse võrrelda oma suutlikkust ja (kui riigid on selleks valmis) arutada spetsialiseerumist ja rollide jaotust varasemast tunduvalt realistlikumal viisil. Samuti loob see legitiimse raamistiku väikese grupi lahenduste jaoks (s.t individuaalsed varustuse arendamise ja hankeprojektid), sõltumata sellest, mida lepitakse kokku “struktureeritud koostöö” kohta üldiselt. Siin võime näha ELi lisapotentsiaali, mis tuleneb sellest, et ta ei tegele üksnes kaitsega nagu NATO, vaid et tal on ka täielik pädevus reguleerida oma liikmete tööstus-, teadusuuringute ja tehnoloogia arengu poliitikat ning ta võib pakkuda välja integreeritud lahendusi kõigis neis valdkondades korraga. Kõigele sellele lisandub olulise dimensioonina relvastuskontroll ja ekspordikontroll.

Tuleb ka mainida, et valitsustevahelisel konverentsil kogub toetust ettepanek luua ELi organitele Brüsselis ühtne “välisteenistus”, et ühendada ELi “välisministri” juhtimise alla kõik vajalikud ressursid, mida varem kontrollisid eraldi Euroopa Komisjon, Ministrite Nõukogu sekretariaat ja ESDP personal. Kui see õnnestub, siis toimub tõeline läbimurre, millega kombineeritakse ELi kaitseressursid teiste ELi vahenditega tõeliselt mitmemõõtmelises lähenemises kriisiohjamisele ja julgeoleku loomisele. Ka see oleks miski, mida ainult EL saab üritada, ning rõhutaks, et tegemist ei ole NATO konkurendi, vaid hoopis teiselaadse organisatsiooniga. Mõne aja pärast võime leida, et parim võimalus Euroopa kaitsekontseptsiooni pikaajalise ebaselguse lahendamiseks on allutada see laiemale tõeliselt euroopalikule, ELi-põhisele, strateegilisele identiteedile, mis teeniks nii ELi enda huve kui aitaks kaasa ka tasakaalustatud partnerlussuhtele Atlandi maailmas.

Spetsiaalselt Diplomaatiale 2003. aasta detsembri algul kirjutatud analüüsi autor Alyson Bailes on Stockholmi Rahvusvahelise Rahu-uuringute Instituudi(SIPRI) direktor.