mai 6, 2016

ELi–USA kaubandusleping – TTIP – vahekokkuvõte

Reuters/Scanpix

Atlandi-ülene kaubandusleping oleks Eesti-sugusele väikeriigile kasulik.

Our new Constitution is now established, and has an appearance that promises permanency; but in this world nothing can be said to be certain, except death and taxes.— Benjamin Franklin, in a letter to Jean-Baptiste Leroy, 1789.
Euroopa Liidu ja USA vabakaubanduslepingu (Transatlantic Trade and Investment Partnership – TTIP, USA kasutab ka lühendit T-TIP) läbirääkimised algasid 2013. aasta suvel. Loomulikult leidis Atlandi-ülene kokkulepe asuda ette valmistama kahe suure globaalse majandusjõu vahelist kaubanduslepingut hulgaliselt positiivset ning entusiastlikku vastukaja nii siin- kui sealpool ookeani. Euroopa ja Ameerika või EL ja USA on olnud liitlased ja ühise väärtusruumi jagajad pikka aega ning just kaubanduses moodustavad nad koos lõviosa maailma kauba- ja teenusevoogudest ning on lähimad partnerid ka julgeolekuküsimustes ja eelkõige väärtustes. Vaevalt olid sisulised läbirääkimised jõudnud alata, kui avalikku ruumi tekkisid mitte ainult vastukajad lepingu vastastelt, vaid ka alalised spekulatsioonid ning mõnes mõttes ka arusaadavad küsimused, millal siis võib oodata lepingu sõlmimist. Kui EL ja USA suudavad kokku leppida omavahelise kaubanduse liberaliseerimises, oleks sellest kasu paljudele ettevõtetele ja firmad teadagi ei läbe oodata. Aeg on raha ja siit ka pidevad spekulatsioonid ja soovid lõpptulemuse kiire saavutamise osas. Lühidalt võib selle ootuse kokku võtta tõdemusega, et juba tunamullu, 2014. aasta sügisel, kostsid meedias soovunelmad, et ehk saab tulemusega valmis juba „selle aasta lõpuks”.
Siinkohal neile, kellele see leping millegipärast vastukarva tundub või kes tahavad endiselt teada, millal kokkulepe saavutatakse, soovitan edaspidise lugemisest loobuda ja piirduda ülaltoodud Benjamin Franklinile omistatud lause tagumise poolega. Viimased kümnendid on tõestanud, et ei spekulatsioonid ega ennustamine pole vähemasti kaubanduspoliitikas ülemäära tänuväärsed tegevused ning sestap püüab alljärgnev keskenduda ainult pidepunktidele, mis on teada, või muutujatele, mis suure tõenäosusega viisil või teisel mõjutavad TTIPi sisu ja tema sõlmimist ning loodetavat edukat rakendamist.
TTIPi puhul on tegemist neljanda suurema ja uut tüüpi kaubanduslepinguga ELi poolelt. Esimene selles seerias oli vabakaubandusleping Koreaga. Tunamullu teatati läbirääkimiste lõpetamisest Kanadaga (selle kaubanduslepingu puhul kasutatakse ka lühendit CETA), samas sai see leping oma viimase lihvi alles kuu aja eest, kusjuures tekstilised muudatused esialgu kokkulepituga võrreldes olid enam kui 15 protsenti. ELi poolelt kiideti CETA läbirääkimiste mandaat – volitused liikmesriikidelt, millega Euroopa Komisjon saab alustada nende kõigi nimel tegelikke läbirääkimisi –, heaks 2009. aastal. Läbirääkimised ise lõppesid 2016. aastal ehk mandaadi saamisest läbirääkimiste lõpliku lõpuni kulus pea seitse aastat. Hiljuti saavutati üksmeel ka Euroopa Liidu ja Vietnami vabakaubanduslepingu teksti osas. Läbirääkimised Vietnamiga algasid 2012. aasta juunis ja lõppesid 2015. aasta detsembris – kestus 3,5 aastat. ELi–Mehhiko lepingu puhul kestis protsess neli aastat, enam-vähem samapalju kulus ka kokkuleppe sõlmimiseks Koreaga. TTIPi läbirääkimisi on tänaseks peetud alla kolme aasta, kuid ilmselgelt on USA puhul tegu suurema, tähtsama ja tehniliselt ka keerukama partneriga kui kõigil eelnevail juhtudel.
Ülaltoodust võib teha kaks järeldust – alla kahe aasta ELi kaubandusläbirääkimised ei kesta ja pigem kulub kokkuleppe saavutamiseks aega kauem kui vähem. Ei Korea, Kanada ega Vietnam ei ole kuidagi võrreldavad USAga. Viimane on eelnimetatud partneritega võrreldes kordades suurem, keerulisema poliitilise maastikuga (eelkõige on siinkohal tähtsus föderaalvalitsuse ja osariikide võimude jaotusel), hoopis teise ja Euroopa Liidu omast kohati kardinaalselt erineva regulatiivse keskkonnaga. Läbirääkimispartneri suurusest tulenevalt saab EL palju vähem mängida jõupositsioonilt kui seniste partneritega ja asjale lähemalt vaadates on USA pea alati kõigis ettevõtmistes harjunud olema liidrirollis (olgem ausad – igasugustes läbirääkimistes on poolte suurusel tulemuste suhtes üsna oluline roll).
TTIPi struktuurist:
TTIPi läbirääkimised käivad kolmes eri valdkonnas: 1) turulepääs, 2) regulatiivne koostöö ja 3) reeglid, kokku 24 eri peatükis. Olgu siinkohal need kõik ka ära nimetatud, lootuses, et see veidigi seletab, kui keerulise protsessiga meil tegemist on. Tollimaksud ja -kvoodid kaupadele ning päritolureeglid olid riikidevaheliste kaubanduslepingute põhiteemadeks paar aastakümmet tagasi. Nüüdseks on need teemad vaid osa väga detailirohkest puslest.
– Kaupade kaubandus ja tollimaksud
– Teenused
– Avalikud hanked
– Päritolureeglid
– Regulatiivne koostöö
– Tehnilised kaubandustõkked
– Toiduohutus, loomade ja taimetervishoid ( ametlik termin on: sanitaar- ja fütosanitaarmeetmed)
– Kemikaalid
– Kosmeetikatooted
– Inseneritooted
– Informatsiooni- ja kommunikatsioonitehnoloogiad
– Meditsiiniseadmed
– Pestitsiidid
– Ravimid
– Tekstiilid
– Sõidukid
– Kestlik areng
– Energia ja tooraine
– Toll ja kaubanduse soodustamine
– Väike- ja keskmise suurusega ettevõtted
– Investeeringute kaitse ja investori-riigi vaidluste lahendamine
– Riikidevaheliste vaidluste lahendamine
– Konkurentsipoliitika
– Intellektuaalomand ja geograafilised indikatsioonid.
Nagu näha, on lepingu ulatus teemade osas vägagi ambitsioonikas, selle taga on aga ELi-USA majandussuhete komplekssus. Ideaalis võiks jah ideaalne vabakaubandusleping olla ühelauseline: „Nüüdsest alates on meil vaba kaubandus”. Ajaloo vältel on aga eri riikide seadusandlus liikunud eri suundades, kehtivad eri standardid ja nõuded ning enamus lepingu tekstist püüdleb nende erinevuste lahendamise suunas, mitte ei puuduta pelgalt ajaloost tuntud tollitariife ja -kvoote. Tollitariifid või -maksud on Atlandi-üleses kaubanduses tänaseks niigi enamikule kaupadest minimaalseks viidud, tegelikud takistused on pigem mujal. Spekuleeritud on ka võimalusega „TTIP light”, just tulemuse kiirust silmas pidades. Kiirelt sõlmitud väiksemahulisem kaubandusleping ei lahendaks aga paljusid probleeme, tegelikke turutõkkeid kahepoolses majandussuhtluses, mis peegelduvad just selles pikas nimekirjas.
Tänaseks, mais 2016, kui äsja lõppes 13 läbirääkimistevoor, on nii USA kui ka ELi poolelt laual vaid 13 veidi enam kui poolte peatükkide tekstid, aga neis kõigis on eriarvamusi. Ülejäänud peatükkides pole läbirääkimised tekstide osas veel alanud, kuigi konsultatsioone on peetud pea kõigis valdkondades. Seega on esimeseks eelduseks, et mõlemad delegatsioonid/pooled esitavad oma tekstiversioonid kõigis peatükkides ja siis järgneb raske töö neis ühisosa leida ja lepingutekstis kokku leppida, saavutada ühine arusaam, mida üks või teine sõnastus igal konkreetsel juhul tähendab.
Olgu siinkohal üle korratud sääraste läbirääkimiste põhipostulaat – miski pole kokku lepitud seni, kuni kõik pole kokku lepitud. Lihtsustatult öeldes on selle taga vajadus saavutada tasakaal kogu paketis. Näiteks, kui üks osapool ei saa põhjusel või teisel taganeda oma esialgsest seisukohast teemal x, võib ta vastaspoolele vastu tulla teemal y ja nii saavutataksegi ideaalis üldine tasakaal. Läbirääkimiste eesmärk on ju kokku leppida nõnda, et mõlemad väljuvad protsessist võitjana (win-win olukord). Piltlikult väljendudes pole meil mängus ainult x ja y, vaid kogu tähestik. Muutujaid, mis pole samas selgelt kvantifitseeritavad, aga millest sõltub kompromiss täispaketis, on väga palju.
Tehniliste läbirääkimiste lõppedes alustab EL omalt poolt teksti juriidilist kontrolli ja tõlkimist, selle protsessi kestus on senisele kogemusele toetudes vähemalt aasta. Protseduuriliselt järgmine samm on lepingu allkirjastamine. Peale allkirjastamist on järgmine faas lepingu ratifitseerimine. Arvestades TTIPi lepingu tähtsust, aga ka ülalkirjeldatud struktuuri kaetavate valdkondade osas ning lisaks ka ELi-Singapuri lepingu teemal käimasolevat juriidilist vaidlust (loob pretsedendi ELi õiguses), kas tegu on ainult Euroopa Komisjoni pädevuses oleva lepinguga või on osades valdkondades vastutuse jäme ots ELis liikmesriikide käes, komplitseerib seda etappi dilemma, kas piisab vaid Euroopa Parlamendi ratifitseerimisest või tuleb kõik lepingu heakskiitmiseks vajalikud protseduurid läbida lisaks ka kõigis liikmesriikides. Ühest hiljutisest artiklist jäi silma arv 42 – just nii palju olevat tänases 28 liikmesriigis kokku neid seadusandlikke organeid, kelle heakskiit tuleb ELi nimel sõlmitud segapädevusega lepingule saada.
Samavõrra sõltub TTIPi lepingu ratifitseerimine USAst. USA seadusandja annab oma otsusega presidendile (administratsioonile) niinimetatud TPA (Trade Promotion Authority), mis lihtsustatult tähendab seda, et kui administratsioon esitab Kongressile kokkulepitud kaubanduslepingu teksti, siis ei saa viimane sinna ratifitseerimisprotsessis omapoolseid täiendusi ega parandusi teha. Kongressi valikuks on kas valitsuse poolt sõlmitud tekst heaks kiita või tagasi lükata. President Barack Obama administratsioon sai TPA 2015. aasta suvel kestusega kuus aastat. Seni on lähtutud praktikast, et see nn „fast track authority” kehtib ka selle saamisel läbirääkimisfaasis olevate kaubanduslepingute osas. Kui nii, siis võib eeldada, et eelseisvad USA presidendivalimised või nende tulemus TTIPi puhul senisaadud TPAd ei mõjuta. Teisalt – jälgides senises presidendikandidaatide kampaanias väljaöeldut, siis on kõik vähegi tõenäolisemad tulevased USA presidendikandidaadid oma valimiskampaanias suhtunud väliskaubanduse liberaliseerimisse ja TTIPi äärmiselt skeptiliselt. Sestap ei ole tänase seisuga sugugi kindel, et USA uus administratsioon üldse lepingu läbirääkimistega senises tempos või viisil jätkata soovib. Muidugi on siin ka võimalus, mida poliitikas tihti ette tuleb – võimule saanuna eelnevalt valimiste tuhinas esitatud seisukohad palju ei loe ja praktika muudab vaatenurki kasvõi sellepärast, et mitmed muud mõjufaktorid on vahepeal muutunud.
Ratifitseerimisprotsessile järgneb lepingu jõustumine, eeldusel, et ratifitseerimine mõlema lepingupoole juures on edukalt toimunud, mistõttu de jure jõustumise ja viimase ratifitseerimise vahele peab jääma ka teatud periood. Tihti võib ja on vastava kokkuleppe puhul vahelahenduseks lepingu ajutine jõustamine. Ennustada, millistel tingimustel ja kuidas selline variant antud lepingu juures teoreetiliselt võimalikuks võib osutuda, on aga tänasel hetkel väga ennatlik tegevus.
Eeldusel, et kõik eelnev on sujuvalt kulgenud ja ELi-USA vabakaubandusleping päeval x jõustub, ei saa üks või teine lepingust tulu lootev firma ikka veel kindel olla, et just sel päeval ka tema suhted USA turuga paremini laabuma hakkavad. Jällegi – toetudes senistele kaubanduslepingutele võib üsna suure tõenäosusega väita, et ka TTIP hakkab sisaldama üleminekuperioode üsna mitmes valdkonnas, mis oma pikkuses võivad ulatuda aastatesse. Millistes valdkondades ja kas sujuvalt, järkjärgulise liberaliseerimise või lihtsalt ajas edasi lükatud kehtimahakkamisega need võimalikud üleminekuperioodid tulevad, oleneb kõik läbirääkimistest. Viimased muu hulgas sõltuvad aga kõigele lisaks ka meid ümbritsevatest välistest faktoritest, mida isegi lepingupooltel endil lõpuni mõjutada pole võimalik.
Kogu TTIPi läbirääkimiste vältel on siit ja sealt kostnud kriitikat, miks peetakse kõnelusi kinniste uste taga, miks pole need tekstid avalikud. Väga lihtsal põhjusel – kui kõik oleks avalik, siis lihtsalt ei oleks võimalik pakett-tulemuses kokku leppida. Teaks ju mõlemad läbirääkijad siis teise poole huvisid ja kompromissivalmidust ette ja sellelt pinnalt ei saa saavutada head kokkulepet. Heade läbirääkimiste tunnuseks on nende lõppemisel lisaks winwin olukorrale ka mõlema läbirääkija rahuolematus, pettumus, et nad ei saanud kõike, mida nad soovisid, kuid on samas siiski rahul saavutatud kompromissiga.
Protsessiliselt veidi ajas ette rutates väärib mainimist ka asjaolu, et enamasti peavad rahvusvahelised (kaubandus)läbirääkijad kaht eri läbirääkimiste protsessi. Üks on partneriga, teise riigiga, riikidevaheline läbirääkimine, ja teine, mitte vähem tähtis on sellele järgnev kodune protsess, mille käigus nad saavutatud rahvusvahelise kompromissi oma kodusele publikule (valitsusele, parlamendile, üldsusele) „maha peavad müüma”. On ju enamasti riikide huvid erinevad ja selleks läbirääkijad ongi, et leida ühisosa riikide positsioonides, ning hiljem kodupubliku ees peavad nad tõestama, et nad oma volitusi ei ületanud, ja isegi kui pidid tegema järeleandmisi ühes valdkonnas, siis selle eest „said nad vastu” oodatust palju enamat teises valdkonnas. Kõik kokku on lõppkokkuvõttes kodupublikule kasulikum ja soodsam kui juhul, kui riikidevahelist kokkulepet üldse poleks olnud.
Kõik ülaltoodu – kokkulepe sünnib siis, kui kõiges on kokku lepitud, läbirääkimised ei saa olla avalik protsess ja tegelikult toimuvad kahesuunalised läbirääkimised – on erinevate läbirääkimisteooriate A ja O, millega enamus meist kas pole praktikas kunagi kokku puutunud või ei adu neid etappe sellistena.
Vahemärkusena – kui USA Tallinna suursaadikule tema esimesel avalikul loengul tänavu veebruari esimesel nädalal esitati auditooriumist küsimus – miks peetakse TTIPi läbirääkimisi „salajas”, taandas ta kogenud diplomaadina asja olemuse kenasti väite esitanud tudengi kogemuste tasemele, pärides vastu: „Chris, kas Sa kunagi oled ostnud autot? Aga kinnisvara?”
Eesti on protsessi algusest peale olnud TTIPi lepingu aktiivsete toetajate leeris. USA on meile tähtis kaubanduspartner ja väikese riigina oleme me paljudest teistest ELi liikmesriikidest suhtelisest enam sõltuvad kaubandusest. Iga uus võimalus ekspordiks, senisest liberaalsem kohtlemine sihtturul on meile lausa eluliselt tähtis. ELi kaubandusleping USAga suurendaks märgatavalt meie (majandus)julgeolekut. Kuniks läbirääkimised aga kestavad, olles tänaseks liikunud oma arengutasemelt keskfaasi, piirdub meie roll protsessi jälgimisega ja Euroopa Komisjoniga sel teemal toimuvate konsultatsioonidega. Samas loodame, et kokkulepped meie firmadele võimalikult soodsad saavad olema ja võimalikult pea sünniks. Kuivõrd protsess aga veel lõppenud pole, siis TTIPi sisulisemate küsimuste ja konkreetset detailide osas tuleb veel oodata.
Euroopa Liidu nimel peetavate kaubandusläbirääkimiste ajaloos on TTIPi protsessi näol tegu seni kõige läbipaistvama harjutusega, avalikustatud on Euroopa Komisjoni läbirääkimiste mandaat ja komisjoni vastavalt kodulehelt ec.europa.eu/trade/policy/in-focus/ttip/ leiavad huvilised jooksvaid ülevaateid ja taustu protsessi käigust.
Artikkel väljendab isiklikku vaatenurka.