Eesti kümme aastat WTOs – fakte, meenutusi, kommentaare

13. novembril täitub kümme aastat päevast, mil Eesti sai WTO (World Trade Organisation, eesti k: Maailma Kaubandusorganisatsioon) liikmeks. Minijuubel annab ehk põhjust teha põgus tagasivaade liitumisele eelnenule, kuivõrd ka see on osa Eesti diplomaatia ajaloost. Teadaolevalt pole neid taustu seni lähemalt valgustatud, kuigi arvestades väliskaubanduse tähtsust meie majandusele oleks see teema sügavamat tähelepanu igati väärt.

Läbi erinevate valitsusasutuste on Eesti tänaseks enam kui 300 rahvusvahelise organisatsiooni liige. Ühiskondliku debati ja laiema välispoliitilise diskussiooni teravik on enamjaolt keskendunud neile protsessidele, mis toimuvad Euroopa Liidu ja NATO sees ning ümber, palju huvitavat sünnib aga ka mujal. WTO tähtsust rõhutada proovides võib väita, et kui me poleks selle organisatsiooniga liitunud, oleks ka ELi liikmesus 2004. aastast parimal juhul edasi lükkunud. Juba 1990ndate keskpaigas anti meile mõista, et ELiga liitumise üheks tingimuseks on rahvusvaheliste kaubandusreeglite täitmine, WTO liikmesus oli lihtsalt sellise käitumise garantiiks ja “kvaliteedimärgiks”.

Genfis paikneva sekretariaadiga WTO on täiesti iseseisev, ÜROst sõltumatu ja samas ka suhteliselt noor organisatsioon. Sellise nime all ja organisatsioonina tuntakse teda alles aastast 1995, varem oli tegemist lihtsalt kauakestnud ajutise kokkuleppega (GATT – General Argeement of Tarriffs and Trad, eesti k: Üldine Tolli- ja Kaubanduskokkulepe), mille juures tegutses küll ka tehniline sekretariaat. Nn Uruguay kaubandusläbirääkimiste vooru edukas lõpp tähistas (kaupade) kaubanduskokkulepete laienemist ka paljudele muudele majandusvaldkondadele, nagu näiteks teenustekaubandus või kaubandusvaidluste lahendamise uus mehhanism. Ühines ka palju uusi liikmesriike ning nii leitigi, et lihtsalt kokkuleppest on vähe ja alates 1. jaanuarist 1995 sündis WTO kui rahvusvaheline organisatsioon.

Läbi erinevate valitsusasutuste on Eesti tänaseks enam kui 300 rahvusvahelise organisatsiooni liige.

Tagantjärele tarkusena, mida WTO liitumisläbirääkimiste ajal teada saime ja siis väikest viisi ka kahetsesime, võib öelda, et oleks me GATTi/WTO suunal veidi kiiremini tegutsenud, oleksime võib-olla saanud WTO liikmeks palju väiksema vaevaga ja tunduvalt kiiremini, kui see tegelikult juhtus. Selline väide põhineb meie liitumisprotsessi kõrvutamisel Sloveenia kogemusega. Nagu meiegi, oli Sloveenia suhteliselt noor ja kogenematu riik, tekkinud endise Jugoslaavia lagunemisel ja maadles 1990. aastate alul üsna samasuguste muredega kui Eesti. Ometi leidus seal väike üksus (väidetavalt neli ametnikku), kes multilateraalseid kaubandusküsimusi pingsamalt jälgis kui meie. Ilma suurema kärata haarasid nad võimalusest ja pidasid maha kiired liitumisläbirääkimised GATTiga – seda ajal, kui Uruguay vooru läbirääkimised veel kestsid. Veidi lihtsustatult tähendas see, et nad pidid Sloveenia nimel kokku leppima vaid kaupade tollides ja võtma kohustuse liituda kõigi Uruguay vooru kokkulepetega. Tulemusena sai Sloveenia WTO asutajaliikmeks ja pääses suuremast ja kordi töömahukamast protsessist, mis kaasnes hiljem WTOga liitumisega. Viimane hõlmas lisaks tollidele ka suure hulga regulatsioonide ja seega ka seadusandluse vastavusseviimist liikmete poolt nõutud standarditega. Klubiliste organisatsioonidega kipub ikka nii olema – ja mitte ainult rahvusvahelises suhtluses -, et asutajaliikmeks saamine on tihti lihtsam kui hiljem ühinemine.

Eesti suhted WTOga ulatuvad tagasi GATTi aegadesse. Vaatlejastaatuse GATTis sai Eesti vastava avalduse alusel juba suvel 1992. Tollal oli välissuhtluses üsna kiire ja ka kõiki vastavaid teadmisi polnud käepärast, nii kõlbas esialgu olla ka vaatleja. Liiatigi oli kodusel majandusmaastikul tegemist küllaga ja oleks ehk utoopiline olnud arvata, et me oleks suutnud WTO liikmesuse suunas liikuda palju kiiremini, kui me seda tegelikult tegime. Ametliku avalduse GATTi liikmeks saamiseks esitasime 1994. aasta märtsis.

Pärast märtsis 1994 GATTile esitatud Eesti soovi alustada liitumisläbirääkimisi moodustati seal vastav toimkond, mille etteotsa määrati tollane Austraalia suursaadik ja alaline esindaja GATTi juures Don Kenyon.

Kuna GATT aga WTOks

ümber formeerus, pidi ka Eesti esitama uue avalduse sooviga nüüd juba WTO liikmeks saada. See esitati veebruaris 1995. Samal ajal moodustati 1995. aasta veebruaris WTOga liitumise ettevalmistamiseks ja läbirääkimiste pidamiseks Eesti valitsusdelegatsioon. Delegatsiooni juhiks määrati välisministeeriumi asekantsler Priit Kolbre ja sinna kuulusid liikmed majandusministeeriumist, põllumajandusministeeriumist, rahandusministeeriumist, välisministeeriumist, patendiametist ja tolliametist – kokku 10 inimest.

Eesti oli väike ja vaene turg ning enamikul läbirääkimispartnereist ei olnud meie suhtes oma vaatepunktist märkimisväärselt suuri kaubandushuvisid.

Esimese praktilise sammuna oli me ülesandeks koostada Eesti majandust, regulatsioone, seadusandlust ja selle elluviimist ning üldist kaubanduspoliitikat kirjeldav taustapaber “Esialgne memorandum”. WTO sekretariaat pakkus meile ülesandega hakkamasaamiseks välja nõustaja, Briti päritolu härrasmehe Peter Williamsi. Elasime tollal teadmises, et tegu on GATTi pensioneerunud ametnikuga, kes ühekordse ettevõtmisena meile head tehnilist nõu annab. Saadud nõu ei olnud sugugi paha, küll tuli aga hiljem väikese üllatusena, et aja edenedes osutus seesama Williams meiega liitumisläbirääkimisi pidava ELi komisjoni delegatsiooni juhiks. Loomulikult teadis ta selleks ajaks läbi ja lõhki meie majandust ja oli isiklikult tuttav paljude asjassepuutuvate ametnikega. Lihtsalt hea näide ja õppetund, mismoodi rahvusvahelise poliitika keerdkäigud võivad kulgeda. Teisalt jälle oli ELi delegatsioon õige tihti ka meie “poolel”. Brüsselile olid teada meie ambitsioonid ELi suhtes ja tal oli parem juhtida meid läbi WTO kadalipu nõnda, et juhul, kui me hiljem liitume ka ELiga (mis tollal polnud veel sugugi otsustatud), saaks see olema kaubandusrežiimi vaatenurgast võimalikult vähevalulik.

Liitumisläbirääkimiste pidamiseks pidime esitama oma esialgsed pakkumised tollilagede osas, kaardistama meie seadusandlikud piirangud välismaiste teenustepakkujate turulepääsu lubamisel ning kirjeldama vastavalt “Esialgses memorandumis” sätestatud kondikavale Eesti makromajanduse toimimise aluseid. Liitumisläbirääkimised jagunesid sellega kaheks: need WTO liikmed, kes selleks huvi üles näitasid, said võimaluse alustada igaüks eraldi Eestiga läbirääkimisi tollide ja teenustepiirangute üle, üldisi küsimusi arutati aga liitumistöögrupi istungil. Kahepoolsete läbirääkimiste soovi avaldasid Euroopa Liit, USA, Austraalia, Jaapan, Kanada, Kõrgõzstan, Mehhiko, Poola, Ungari, Uus-Meremaa. Teenuste osas pidime läbirääkimisi Euroopa Liidu, Jaapani, Kanada, Poola, Šveitsi ja USAga. Meie suuremad kaubanduspartnerid Skandinaavias olid tolleks hetkeks juba ELi liikmed, mistõttu neid esindas läbirääkimistel Euroopa Komisjon. Läti ja Leedu, nagu ka Ukraina ja Venemaa polnud tollal veel WTO liikmed ja sestap sõnaõigust ei omanud. Venemaa pole WTO liikmeks saanud õigupoolest tänini, kuigi liitumisprotsessi alustasime praktiliselt koos ja umbes aastail 1997-1998 olime liikmestaatusest üsna sama kaugel. Kirgiisid olid mingi ime läbi saanud WTO liikmeks meist aasta varem. Ka Läti liitus WTOga meist veidi varem (10. veebruaril 1999), põhjustades sellega nii mõnegi sapise alatooniga karikatuuri Eesti pressis.

Eesti oli väike ja vaene turg ning enamikul läbirääkimispartnereist ei olnud meie suhtes märkimisväärselt suuri kaubandushuvisid. Aga nagu meile läbirääkimiste käigus korduvalt rõhutati, taheti Eesti liitumisprotsessiga luua pretsedenti, mille alusel hiljem oleks kergem olnud survestada turgude suurust arvestades palju tähtsamaid riike, kelle majandus oli võrreldavas olukorras. Silmas peeti muidugi Venemaad ja Ukrainat. Tollest ajast jäi meile meelde ja kinnistus kaks väga klassikalist läbirääkimistel õige tihti kasutatavat taktikalist väljendit. Kui meie soovisime mingeid erisusi, mis parasjagu partneritele ei meeldinud, kasutati väljendit “me ei soovi luua pretsedenti”. Kui aga mõnes etapis tõmbasime paralleele teiste riikidega eesmärgiga näidata, et meilt liiga palju nõutakse, kõlbas vastusena imehästi “iga riik on erinev”.

Eesti liitumisprotsessiga taheti luua pretsedenti, mille alusel hiljem oleks kergem olnud survestada palju tähtsamaid riike. Silmas peeti muidugi Venemaad ja Ukrainat.

Töögrupis kulgenud mitmepoolsete läbirääkimiste objektiks olid Eesti seadusandluse vastavus WTO reeglistikule, Eesti poolt võetavad kohustused ja kodumaise toetuse ning eksporditoetuste määrad põllumajanduskaupadele. Tagamaks Eesti majanduse regulatsioonide vastavuse WTO kirjutatud reeglitega pidime inglise keelde tõlkima palju seadusi, vastu võtma mitmeid uusi seadusi ja määrusi ning ka praktika najal tõestama, et need kõik tegelikkuses nii nagu peab toimivad. Kogu see protsess oli kohati äärmiselt tehniline ja nüansirikas ning võttis omajagu aega, mis omakorda seletab liitumisläbirääkimiste kestust – ligi neli aastat. Liitumistoimkonna istungid toimusid kaks-kolm korda aastas ja nendega paralleelselt pidasime kaupade ja teenuste loendite osas kahepoolseid läbirääkimisi ka ülalnimetatud riikidega. Ei saaks öelda, et kõik arutelud ja kauplemised väga kergelt kulgesid. Palju tuli veenda eri ministeeriume ja ametkondi, kelle vastutusalasse üks või teine küsimus kuulus, et nüüd tuleb välja töötada uus regulatsioon või hakata tegelema WTO liitumise seisukohalt tähtsa küsimusega, millega ametkond polnud seni arvestanud. Suurimad erimeelsused delegatsiooni sees ja vastavalt siis ka Tallinnas ametkondade vahel olid vaieldamatult põllumajandustoodete kaubanduse teemal. Juba aastal 1992 olid Eestis seaduse tasemel praktiliselt kaotanud sisseveotollid kõikidele kaupadele ning märkimisväärne polnud ka meie kodumaine toetus. Eksporditoetusi me samuti ei kasutanud. Kui muu tärkav majandus ja tööstus selles liberaalsuses suurt probleemi ei näinud, siis põllumajandussektori esindajad soovisid palju protektsionistlikumat lähenemist nii tollide kui toetuste osas. Ometi ei mõistnud meie partnerid olukorda, kus Eesti de facto turukaitse meetmeid ei rakendanud, küll aga soovis neid endale säilitada läbi WTOga liitumise fakti. Seetõttu tekkis üsna huvitav olukord, kus me tegelikult riigis rakendatavate tollide ja toetuste vähendamise osas üldse läbi rääkida ei saanud, sest viimased olidki juba nulltasemel. Meie argumentatsioon teiste riikide esindajatega rääkides oli, et tulevikus võib meil ka oma turukaitsemeetmeid tarvis minna ning sestap ei soovi me WTOga liitumise käigus kivisse raiuda võimalust, et me ei saaks neid üleminekuetapil üsna vajalikke meetmeid tulevikus kasutada. Suurimat hämmeldust tekitaski olukorra äraspidisus – reeglite kohaselt peavad riigid WTOga liitudes oma tollimaksud külmutama ja liitumisläbirääkimiste käigus nihkuvad need tavaliselt veelgi allpoole. Eestil olid aga rakendatavad tollid juba väikseimad võimalikud ja läbi rääkida tuli hoopis lagede üle, mida me kunagi vajadusel võiksime maksimaalselt kasutada. See kõik oli sisuliselt vastu kogu WTO (ja GATTi) senise toimimise loogikale. Naljatades öeldi meile, et meie majandus on liialt liberaalne WTOga liitumiseks. Ühe sisepoliitilise värvi-nüansina väärib märkimist, et 1997. aastal riigikogu poolt vastu võetud tollitariifiseadust püüdis tollane opositsioon käsitleda kui põhiseaduse vastast. Küsimus oli küll pigem valitsuse pädevusest, aga teisalt näitab see, kui liberaalse majandusega riik Eesti tegelikult oli sinnamaani olnud.

Lõpuks, pärast pikki seletusi, veenmist ja debatte, kandis meie taktika ka vilja, protsess võttis aga sellevõrra rohkem aega ja loomulikult ei saanud meie põllumajanduse huvide esindajad kõiki kaitsemeetmeid, mida nad soovinud olid. Selle tulemusena ilmus Eesti pressis põllumeeste huve väljendavaid, aga ka teadmatusest ajendatud üsna sapiseid artikleid nii WTO kui organisatsiooni liikmesuse vajalikkuse kui ka läbirääkimiste delegatsiooni kohta. Värvikaim tsitaat ühest neist: “Jutt WTO liikmestaatuse vajalikkusest ELi liikmeks saamisel kujutab endast aga jultunut valet, mille eesmärgiks on õigustada orjalikkust WTO ees.”

Selliste seisukohavõttude üheks seletuseks on muidugi asjaolu, et autorid esindasid tollal parlamendiopositsiooni huve. Küll aga oli kogu protsess järjekordseks tõestuseks vanale läbirääkijatõele – läbi ei räägita ainult oma ülelaua partneriga, saadud kokkulepped tuleb “maha müüa” ka kodumaal.

Mis aga puutub WTO liikmesuse eeltingimust ELi liikmesuse teel, siis ajalugu on tunnistajaks, et valega, veel vähem jultunuga, küll tegemist polnud.

Kogu läbirääkimiste protsessi kirjeldamine on niivõrd tehniline ja nüansirikas, et siinkohal ei luba seda ei artikli maht ega nähtavasti ka protsessist möödunud aeg. Huvilised võivad kõigi vastavate dokumentidega tutvuda WTO kodulehel veidi ringi liikudes. Kõikide kahepoolsete läbirääkimiste tulemusel moodustati tariifide koondloend ning majanduskeskkonna toimimise kohta koostati raport, mis sisaldas nii Eesti majanduse kirjeldust kui meie poolt võetud kohustusi edasiste liberaliseerimiste või muidu reguleerimiste kohta.

ITA ja sellega kaasnenud teoreetiline võimalus

Detsembris 1996, WTO ministrite Singapuri konverentsil lepiti kokku informatsioonitehnoloogia lepingu (Information Technology Agreement – ITA) klauslites. Idee oli vähendada lepinguosaliste vahel tolle infotehnoloogia-toodetele vastavalt kokkulepitud nimekirjadele. ITA lepingu kehtima hakkamiseks oli tarvis, et lepinguosaliste vaheline kaubandus vastavate toodete osas oleks 1. aprilliks 1997 umbes 90 protsenti maailma vastavate kaupade kogukäibest. Leping oli avatud lisaks WTO liikmetele ka organisatsioonis vaatlejastaatust omavatele riikidele. Kuna me sel ajal juba hakkasime mõtlema IT-riigist ja imporditollid olid meil niikuinii de facto null protsenti, siis otsustas Eesti selle lepinguga ühineda. ITA leping oli vabatahtlik ja mitte kõik WTO liikmed selles ei osale ega osalenud. Küll oli ta aga n-ö WTO egiidi all ja lepinguga seotud probleemide arutamiseks hakkas regulaarselt koos käima ITA komitee. Kui muudel WTO istungitel oli Eesti kuni 1999. aasta novembrini vaatlejastaatuses, siis ITA komitees oli meil juba alates aprillist 1997 täielik sõnaõigus ajal, mil muud WTO distsipliinid meile veel kohustuslikud polnud. See tekitas üsna huvitava teoreetilise ja õigusliku situatsiooni. Kuna ITA komitees kehtisid WTO protseduurireeglid, k.a otsuste vastuvõtmine konsensuse alusel, siis oli meil kaks ja pool aastat (enne kui saime

Naljatades öeldi meile, et meie majandus on liialt liberaalne WTOga liitumiseks.

WTO täieõiguslikuks liikmeks) võimalus konsensusega mitte nõustudes blokeerida kogu ITA komitee tegevus – olemata samal ajal muu WTOga juriidiliselt seotud. Loomulikult Eesti seda võimalust ei kasutanud, küll aga võttis selline juriidiline “tagauks” mõtlema WTO sekretariaadi ametnikud, kui nende poole vastava järelepärimisega pöördusime.

Suvel 1998 siirdus senine läbirääkimisdelegatsiooni juht Priit Kolbre Eesti saadikuks Brüsselisse ELi juurde, vahetades kohad Clyde Kulliga. Seni delegatsiooni koosseisus olnud ametnike ridades oli vahepeal toimunud ka muid muudatusi ja sestap võttis valitsus 10. juunil 1998 vastu korralduse, millega vahetati välja nii delegatsiooni juht kui mõned teised liikmed. Uueks liitumisläbirääkimiste juhiks sai Clyde Kull.

Lepingule allakirjutamine

Eesti liitumisprotokoll (kõik sellega seotud lepingud, kaupade ja teenuste loendid ning lisad) WTOga sai heakskiidu WTO Peanõukogul ja kirjutati alla välisminister Toomas Hendrik Ilvese poolt 21. mail 1999. Allakirjutamistseremooniast on säilinud mõned asjakohased fotod. Piltidel näha olev dokumendihulk oli päris aukartustäratav – kogupaksus enam kui 10 sentimeetrit. Lehekülgede arvu aluseks võttes on tegu vaieldamatult mahukaima rahvusvahelise lepinguga (kohustusega), millega Eesti kunagi ühinenud on. Siinkohal ka üks asja illustreeriv kommentaar: kui USA Kongress pidi 1994 ratifitseerima GATTi Uruguay vooru kaubandusläbirääkimiste lõpptulemused, toimetati kõigi kongressiliikmete laudade juurde terve kärutäis pabereid – väidetavalt enam kui 4000 lehekülge. Kui Ameerika rahvaasemikud, kes selle kõik heaks pidid kiitma, seepeale pärisid, kuidas seda kõike lugeda tuleks, kõlas ametnike poolt vastuseks: “Kuidas te loete telefoniraamatut?”. 29. septembril 1999, mil riigikogu ratifitseeris Eesti ühinemislepingu WTOga, kuuldavasti sarnast probleemi ei tekkinud. Poolt hääletas 48 saadikut ja vastu oli seitse. Siseriiklikult pidi opositsiooni survel seda otsust küll veel kommenteerima õiguskantsler, aga protsess ise oli lõppenud.

1. mail 2004 sai Eestist Euroopa Liidu liige. Muu hulgas võtsime me üle ELi üldise tolli-tariifi, mis osaliselt tühistas ka meie WTO läbirääkimistel saavutatu. ELi tollitariifid olid aga enamasti kõrgemad kui Eesti omad, meie kaubanduse seisukohast vaadates toimus deliberaliseerimine. Kompensatsiooniks saime aga tollivaba ligipääsu kogu ELi turule ja riigina kaalu juurde. Saime ka ligipääsu ELi rahastutele ja toetustele.

On vana läbirääkijatõde – läbi ei räägita ainult oma ülelaua partneriga, saadud kokkulepped tuleb „maha müüa“ ka kodumaal.

Euroopa Liidu alusdokumendid sätestavad, et väliskaubandus on ELis Euroopa Komisjoni pädevuses. Praktikas tähendab see, et liikmesriigid on delegeerinud oma suveräänsed õigused väliskaubandusküsimustes Komisjonile (Kaubandusdirektoraat), kes peab läbirääkimisi kõigi liikmesriikide huvides ja eest. Liikmesriikide esindajatel on suunav ja nõuandev roll, mida väljendatakse nn 133 komitee istungitel. Number 133 tuleneb Nizza lepingu vastavast artiklinumbrist. Varemalt oli see 113 komitee ja juhul, kui Lissaboni leping peaks jõustuma, võib juhtuda, et artiklinumbri muutusega muutub ka komitee nimetus 207 komiteeks. Meie liitumisel euroliiduga liitusime me kaubanduslikus mõttes tolliliiduga; nagu mujal, esindab tolliliidu huve ka WTOs Euroopa Komisjon.

Väliskaubanduse suhtelist osatähtsust riigi majanduses mõõdetakse väliskaubanduse osatähtsusega riigi sisemajanduse koguproduktist (väliskaubanduse käive/SKP). Aegade jooksul on see arv kõikunud, aga enamasti on see Eestil umbes 80 protsenti – mõni aasta suurem, mõni aasta väiksem. Võrreldes enamiku OECD liikmesriikidega on see tase aga ligi kaks korda kõrgem. Üks järeldus on sellest numbrist see, et Eesti on väliskaubandusest ja selle ladusast kulgemisest äärmiselt sõltuv ja siit tuleneb ka WTO liikmesuse tähtsus Eestile.

Kui veel veidi statistikat kasutada, siis ajaloolised aegread näitavad, et 1999. aastaga võrreldes oli mullu meie ekspordikäive 3,6 korda suurem ja impordikäive 3,4 korda suurem. Võrreldes aastaga 1993 on Eesti väliskaubanduse maht aga kümnekordistunud. Väliskaubandus on ja jääb meile tähtsaks.