Riia tippkohtumise eel: mis suunas liigub ELi naabruspoliitika

21.-22. mail toimuv Riia idapartnerluse tippkohtumine on arvult juba neljas. Tippkohtumistelt on tavaks oodata tulemusi. Sedakorda küll on Vilniuse-sarnaseid ajaloolisi otsuseid vähem oodata. Ja seda isegi mitte ainuüksi sellepärast, et asjad ei edene nii kiiresti, kui tahaks, vaid idapartnerluspoliitika eelseisvatest ülesannetest, nagu assotsieerimislepingute allkirjastamine, ongi paljud juba tehtud. See aga ei tähenda, et tippkohtumine oleks väheoluline. Ennekõike on tähtis muutunud rahvusvahelises olukorras rõhutada Euroopa Liidu (EL) ja idapartnerite suhete olulisust, markeerida senist progressi või vajakajäämisi ning lõpuks vaagida ka edasisi lahendusi, kuhu peaks kuue sedavõrd erineva riigi suhted Euroopa Liiduga välja jõudma.

Võrreldes poolteist aastat tagasi toimunud Vilniuse tippkohtumisega on maailm totaalselt muutunud, ennekõike loomulikult Vene-poolse sõja tõttu Ukraina vastu. Kuigi meile on südamelähedane ennekõike meie lähinaabruses toimuv, on väga olulised ka need arengud, mis leiavad aset lõunas. Seega on algselt demokratiseerimisprotsesse toetama kutsutud naabruspoliitika nüüd silmitsi märksa rohkem julgeolekupoliitiliste väljakutsetega. Nendele kriisidele vastamiseks on Euroopa Komisjon algatanud Euroopa naabruspoliitika (ENP) ülevaateprotsessi, mis peaks lõppema käesoleva aasta lõpus ning millesse peaks panustama ka Riia tippkohtumine. Ülevaatamine peaks siis võimaldama muutunud olukorrale vastavalt prioriteete ümberhäälestada.

Nii nagu idanaabruspoliitika tugevuseks on olnud tegevuste tohutu mitmekesisus, võib ka naabruspoliitika ülevaateprotsessis oodata positiivset ennekõike väikeste sammude peenhäälestusest.

Pidades silmas suuremaid ambitsioone, nagu näiteks Euroopa Liidu edasine avanemine sellest huvitatud partnerriikidele, ei ole alust arvata, et ambitsioonikuse määr võiks kasvada. Oluline on, et see ei langeks. Nagu küllap näitab meile peagi üllitatav Riia tippkohtumise deklaratsioon, suudab EL kokku leppida ainult selles, milles suudavad kokku leppida 28 liikmesriiki. Ja see kindlasti ei tähenda hetkel ülearu suuri või ambitsioonikaid muutusi. See ei tähenda aga ka seda, et kogu ülevaateprotsess on pelgalt tegevuse imiteerimine ELi naabruspoliitika suurema legitiimsuse saavutamiseks. Nii nagu on idanaabruspoliitika tugevuseks olnud tegevuste tohutu mitmekesisus, võib ka naabruspoliitika ülevaateprotsessis oodata positiivset ennekõike väikeste sammude peenhäälestusest. Vähetähtis pole siin ka asjaolu, et naabruspoliitika tervikuna käsitlemine aitab loodetavasti tõsta liikmesriikide kaasatust. Teisisõnu: et lõunapoolsed riigid, nagu Itaalia ja Hispaania, hooliks rohkem idapartneritest, peame meie siin üleval olema empaatilised nende murede suhtes.

Riia tippkohtumist on nimetatud ka idapartnerluse „ellujäämistippkohtumiseks“, kuivõrd poliitika elujõulisust praegustes oludes on kritiseeritud. Assotsieerunud riigid ehk Gruusia, Ukraina, Moldova tunnevad, et idapartnerluse tööriistakast on ennast ammendamas – lepingud on allkirjastatud, viisavabadus ehk ka peagi käes. Kolm eri suunas kulgevat ülejäänud riiki (Valgevene, Armeenia, Aserbaidžaan) ei soovi / ei saa erinevatel põhjustel seda aga kasutada. Siit tõusetub ka üks põhimõttelisi vastuolusid ELi idapartnerluspoliitika rakendumisel. Kui kogu naabruspoliitika on algselt üles ehitatud laienemispõhimõttele tuginevale tulemuspõhisele lähenemisele, nn more-for-more põhimõttele, siis praeguse eristuvuse astme juures saab seda kohaldada ainult valikuliselt. Ülejäänute puhul kehtiks siis pigem huvidel põhinev sektoraalne koostöö. Seega tuleb ELil lahendada põhimõtteline küsimus, kuidas kombineerida ENPis nii väärtuseid kui ka huve.

Eelnevaga seonduvaks oluliseks kitsaskohaks on mitmete ELi liikmesriikide kasvav tõrksus igasuguste ambitsioonide suhtes. Loomulikult on assotsieerimislepingute eduka elluviimiseni veel väga pikk tee ning praegu on esmatähtis just nende täitmine. Kuid sel protsessil on vaja edasist perspektiivi. Seega ollakse jõutud faasi, kus on vaja selget sõnumit selle kohta, mis tuleb pärast assotsieerimislepinguid. Ettevalmistamisel olev Riia tippkohtumise deklaratsioon tundub praeguseks pressi lekkinud info põhjal selle perspektiivi andmise osas nõrgem, kui seda oli Vilniuse oma. Ja siin ei ole jutt tingimata otsesest liitumisperspektiivist, vaid ka muudest lahendustest, nagu näiteks majanduskoostöö süvendamine vms.

Nende vastuolude tõttu on järjest süvenemas oht, et Euroopa Liidul on praegu kõige mugavam juhinduda madalaimast ühisnimetajast. Ja muidugi jääb ka naabrite naaber Venemaa nõnda ehk pahandamata. Kui lähtuda eeldusest, et peamiseks eesmärgiks ei ole mitte idapartnerluspoliitika iseeneses, vaid ikka ja ainult nende riikide demokratiseerumine, turumajandust ja õigusriiklust tagavate reformide edukas läbiviimine, siis ei vii madalale ühisosale keskendumine ja huvidepõhisus meid kuigi kaugele. Väga oluline on nende sõlmküsimuste tulevikku arvestades partnerriikide endikaasatusselles protsessis – kuidas näevad nemad idapartnerluse tulevikku, kui jõuliselt õnnestub end teistest eristada kolmel assotsieerunud riigil jne.

Kuivõrd antud olukorrale mingit kiiret lahendust paistmas ei ole, siis tuleks keskenduda sellele, mida on võimalik teha. Oluline on praegu maksimaalselt toetada kolme riigi assotsiatsioonilepingute elluviimist. Idapartnerluskeskusele, mis on ennekõike praktilisele tegevusele suunatud asutus, on see peamine lähtealus. Sealjuures ei tohi unustada, et tegemist on pikaajalise protsessiga. Kui liitumisperspektiivi pole hetkel võimalik saada, siis jääb üle loota, et viimane on protsessis, sest liiga ambitsioonikate lepingute elluviimine viiks neid riike soovitule väga lähedale. Lõpuks ei anna, aga ka ei välista idapartnerlus praegu liitumisperspektiivi ja sellest peaksid ambitsioonikamad ka lähtuma.

Võrreldes poolteist aastat tagasi toimunud Vilniuse tippkohtumisega on maailm totaalselt muutunud, ennekõike loomulikult Vene-poolse sõja tõttu Ukraina vastu. Kuigi meile on südamelähedane ennekõike meie lähinaabruses toimuv, on väga olulised ka need arengud, mis leiavad aset lõunas.

Assotsieerunud riikidest on kõige teravamalt huviorbiidis loomulikult Ukraina, kelle puhul on sõjategevus idas varjutanud arengud ELi reformiteljel. ELi sõnumiks Ukrainale on olnud selgelt tingimus kiiremini ning jõudsamalt reformidega edasi liikuda, lisaks seaduste vastuvõtmisele neid ka ellu viia. Seda vaatamata sõjale ja ülikeerulisele majandusolukorrale. Ukraina üks esmaseid huve on saada Riiast viisavabaduse osas võimalikult selge ja positiivne sõnum, kuid võib arvata, et päris viisavabaduseni läheb Ukrainal siiski veel aega. Võtmetähtsusega Ukraina ELi integratsiooniprotsessis on praegu see, mis saab assotsieerumislepingu majandusosast (DCFTA). Mäletatavasti lükati Ukraina palvel viimase jõustumine edasi ning on määratud nüüd 2016. aasta 1. jaanuarile. Samas on selge, et Venemaa üritab aktiivselt jõustumist takistada. Kui DCFTA, mis peaks olema assotsieerumislepingu selgroog ning reformide peamine mootor, endiselt ei hakka rakenduma, siis on jutud Ukraina reformidest küll intellektuaalselt inspireerivad, kuid seda lepingut, mille pärast rahvas pärast Vilniust tänavatele tuli, neil ikkagi olema ei saa.

Kaheks edulooks idapartnerite seas peetakse traditsiooniliselt Gruusiat ja Moldovat. Nemad on ka oma ELi integratsioonirajal jõudnud kindlasti kõige kaugemale. Mõlemal on ajutiselt kohaldatud assotsieerumisleping – täielik jõustumine eeldab lepingu ratifitseerimisprotseduuride lõpetamist. Ka mobiilsusküsimustes on mõlemad riigid edenenud kenasti. Moldoval on viisavabadus juba käes ning Gruusia saab loodetavasti õige pea samuti selle protsessiga lõpule. Riiast viisavabaduse kohta positiivse sõnumi saamine on ka Gruusia jaoks olnud üks kõige olulisemaid eesmärke ning oleks tähtis, et see sõnum oleks tugev. Nagu näeme Moldova viisavabaduse puhul, on see tõesti midagi väga käegakatsutavat ja positiivset, mis muuhulgas tõstab Moldova atraktiivsust ka näiteks Transnistria elanike seas.

Samas on selge, et sügavamate ja nähtavamate muudatusteni läheb mõlemal riigil veel siiski aega. Nii Gruusia kui ka Moldova majandusolukord ei ole endiselt kiita, samuti on habras sisepoliitiline stabiilsus. Moldova on valimistejärgselt olnud kimpus uue ja tegusa koalitsiooni moodustamisega. Endiselt on riigis väga suureks probleemiks korruptsiooniteema. Hetkel on Moldovas kõige enam poleemikat tekitav ligi miljardi euro haihtumine tundmatutele pangaarvetele eelmise aastal. Gruusias oleme näinud viimase aasta jooksul mitmeid valitsusremonte, mis viitavad koalitsiooni ning üldise sisepoliitilise olukorra teatavale haprusele. Kõik need mõjutavad ELi riikide poliitikute hoiakuid.

Teine tasand, mis eelmisega otseselt seotud, on Eesti tegevus Euroopa Liidus. Peame endiselt seal häälekalt oma lähinaabrite ning nende ambitsioonide eest seisma. Ja võitlema ka võimaliku väsimuse ning käegalöömise vastu seal.

Kokkuvõttes on mõlemad riigid jõudnud üsna keerulisse faasi, kus suurte ja positiivsete sõnumite aeg hakkab ümber saama ning käes on pikaajalise ja raske töö faas, mil sugugi mitte iga päev ei anna põhjust šampust avada, sest tulemused tulevad alles aastatega. Rahvas, paraku, aga ootab reeglina tulemusi ja imet üleöö. Sellega seoses tõusetub küsimus, kuidas aidata neid riike jätkuvalt reformiprotsessile toetust tagama. Toetus ELiga suuremale integreerumisele varieerub riigiti väga palju. Kui Gruusias valitseb euroatlantilise integratsiooni teemadel suur siseriiklik konsensus ning „tänu“ Vladimir Putinile on ELi populaarsus tõusnud ka Ukrainas, siis Moldovas on see toetus endiselt enam-vähem pooleks ja EL assotsieerub paljude jaoks parasjagu võimul oleva valitsusega, mis omakorda paljude jaoks assotsieerub korruptsiooniga.

Eesti Idapartnerluskeskus on juba alates 2013. aasta sügisest valinud lisaks e-riigile üheks horisontaalseks prioriteetteemaks just ELi-suunalise kommunikatsiooni idapartnerlusriikides. Ennekõike on tegevused keskendunud assotsieerimislepingutele, kuid oleme hõlmanud ka kõiki kuut riiki. Selle programmi lähtealuseks on taas olnud Eesti enda kogemus – ühiskonna reformimisega kaasnevad rasked ning kulukad reformid ei ole sugugi iseenesestmõistetavad. Nende küsimuste eduka lahendamise eelduseks on aga just partnerriigi enda võimekus toimuvaid muudatusi strateegiliselt mõistetavaks teha.

Kui nimetatud kolm assotsiatsiooniriiki on oma strateegilise eesmärgi selgelt määratlenud, olgu see tee nii konarlik kui tahes, siis kolme ülejäänu puhul kisuvad arengud sootuks eri suundadesse. Armeenia mäletatavasti loobus Venemaa survel 2013. aastal assotsieerimislepingust Euroopa Liiduga ning on nüüdseks Euraasia Liidu liige. Viimast on ka Valgevene, kellega küll suhete pendel liigub võimaluste piires skaala positiivsel poolel. Võiks eeldada, et lähiajal saab aimu ka ELi tulevasest lepingulisest raamistikust nende kahe riigiga. Aserbaidžaaniga on huvidepõhiselt aktuaalne mõistagi energiapoliitika, kuid laiemad suhted ELiga on viimasel ajal olnud väga keerulised, seda ennekõike ELi-poolse kriitika tõttu halveneva inimõiguste olukorra üle. Samuti ei ole Aserbaidžaan rahul vähese toetusega nende territoriaalse terviklikkuse teemale. Positiivse poole pealt võib mainida kõigi kolme riigi edasiminekut viisateemadel.

Kuidas suhestub selle kõigega Venemaa? Mida Venemaa Ukrainas veel teha kavatseb, see jääb rohkem ennustuste valdkonda, kuid laiemast tegevusmustrist joonistub idapartnerluspoliitika suhtes välja selge vastandumine. On ilmne, et Venemaa püüab kasutada kõiki võimalikke hoobasid partnerriikide eurointegratsiooniprotsessi pidurdamiseks. Külmad ja soojad konfliktid, Ukraina assotsiatsioonilepingu majandusosa jõustumise saboteerimine, surve energeetikas, jaga ja valitse poliitika idapartnerriikide suhtes (nt Gruusiale turu taasavamine), ELi liikmesriikide vahele kiilu löömine, sõnaõiguse taotlemine ELi suveräänsetes välispoliitilistes otsustes – loodetavasti ei leia me ennast lõpuks olukorrast, kus Venemaa, Ukraina ja EL asuvad kõik koos uuesti ELi-Ukraina assotsieerimislepingut läbi rääkima. Ja lõpuks ei peagi Venemaa ju tingimata relvadega madistama, sest idapartnerlusriigid ise on endiselt haavatavad. Venemaa mängib ajale, uskudes, et see liigub tema kasuks. Euroopal on Ukraina-väsimus latentselt kahjuks kontides kogu aeg, mida paljude puhul võimendab veelgi kahjutunne Venemaaga suhete halvenemise pärast.