Obama välispoliitika bürokraatlikud väljakutsed: uue administratsiooni esimesed kuud

President Obama esimesed valitsemiskuud on kinnitanud, et USA 44. president kavatseb kujundada poliitikat jõuliste, ideoloogilistest dogmadest ja tavamõtlemisest vabade initsiatiividega. President ja tema lähikondlased kinnitavad, et ideoloogia asemel suunab nüüd poliitikat pragmaatiline vajadus. Praktikas tähendab see eelkõige valmisolekut korraldada ühiskonda valdkondades ja viisidel, millel puudub terviklik ideoloogiline ühisnimetaja. Ideoloogilistest suuna-näitajatest hoidumisest kõneleb muuhulgas tõik, et loobutud on väljendi “globaalne terrorismivastane sõda” kasutamisest. Obama valimiskampaania-aegne muutuste loosung ei sea piiranguid ning jätab poliitikakujundajale võimaluse poliitika suundasid ja prioriteete valida, vajadusel ka muuta.

Presidendi tähelepanu nõudev poolsajandi suurim majanduskriis on sattunud aega, mil maailma poliitiline olukord on ettearvamatu ning tõenäosus kontrollimatuteks arenguteks märkimisväärne. Vajadus piirangutevaba poliitika järele näib seetõttu suur: USA ees seisvate väljakutsete ulatus on kui mitte pretsedenditu, siis vähemasti keerukaim probleemide eripalgelisuse, ent samas läbipõimituse tõttu.

Obama näib olevat väljakutsete ulatust mõistnud ning otsustanud, et olukorrast väljatulemiseks peab valitsus probleemide lahendamisse jõuliselt sekkuma. Nii nagu majanduse elavdamisel on loobutud vaid turumajanduse nähtamatule käele lootmisest, eelistatakse ka rahvusvahelises poliitikas arengute omapoolset suunamist, selmet loota asjaolude iseeneslikule paranemisele, olgu küsimuseks Talibani ja al-Qaeda mahasurumine Pakistanis või kliima soojenemise pidurdumine globaalselt. Nii neis kui teistes küsimustes on USA uus valitsus lubanud liidrirolli väärikat täitmist.

Jättes kõrvale rohkelt väljakutseid pakkuva majanduspoliitika, on vaid välispoliitika analüüsimiselgi ilmne, et USA uus administratsioon on käsile võtnud mahuka programmi. Võimuloldud lühikese aja jooksul on Obama tulnud välja ambitsioonikate initsiatiividega Afganistani stabiliseerimise ja tuumadesarmeerimise küsimustes, märgitud on valmisolekut muuta USA strateegiat Iraani ja Kuuba suunal, prioriteetide seas on Lähis-Ida rahuprotsess ja Iraagi stabiliseerimine liidusuhte tugevdamine Euroopaga ning nn restart suhetes Venemaaga.

Aasias tegeletakse samaaegselt Põhja-Korea talitsemise ja Hiina globaalse mõjuvõimu suurenemise suunamisega. Mitmed asjaolud, nende seas presidendi isapoolse perekonna päritolu, viitavad varasemast suuremale soovile tegeleda Aafrika küsimustega ning kliima soojenemise tingimustes on tõenäoline, et poliitilises kontekstis tõuseb ka Arktika olulisus. USA ÜRO saadiku ametikoha ülendamine valitsuskabineti liikmeks ning sellekohased selged avaldused viitavad Obama soovile tugevdada rahvusvahelisi organisatsioone ning asuda eelkäijast jõulisemalt rahvusvahelist õigust kujundama, samaaegselt soovitakse taastada USA mainet inimõiguste ja kodanikuvabaduste kaitsjana ning likvideerida terroriste nende tugialadel.

Obama ja tema lähikondlased kinnitavad, et ideoloogia asemel suunab nüüd poliitikat pragmaatiline vajadus.

Obama senised välispoliitilised sammud on, tõsi, alles suundanäitavad – praktiliste tulemite hindamiseks on tema valitsusperiood veel liiga lühike. Siiski ilmneb seninähtust, et see administratsioon ei lepi pelgalt status quo hoidmisega, vaid on valmis samaaegseteks poliitilisteks ofensiivideks mitmel rindel.

Selles valguses paistab Obama otsus moodustada oma välispoliitikameeskond poliitilistest raskekaallastest loogiline: olukorras, kus probleemide mitmepalgelisus tingib paratamatult tähelepanu hajumist, vajab president võimalikult paljusid abilisi, kellele igapäevast vastutust delegeerida. Lisaks ametlike struktuuride mehitamisele tuntud ekspertidega on taaselustatud Bill Clintoni administratsiooni tava nimetada teatud probleemide asjus ametisse eriesindajad, kelle profiili on üle-eelmise presidendiga võrreldes siiski oluliselt tõstetud. Need sammud paistavad olevat suunatud USA tähelepanudefitsiidi vähendamisele.

Raskekaallaste-vahelistes jõujoontes on tänaseks selgeks saanud eelkõige see, et põhimõttelised otsused tehakse, nagu tavaks, Ovaalkabinetis: juba valimiskampaania ajal teatas Obama üheseltmõistetavalt, et kõigist poliitikavaldkondadest tunneb ta end koduseimalt just välispoliitikas. Kõiges muus on tegelik tööjaotus veel lahtine ning vaatamata avalikult deklareeritud soovile välispoliitikat ametkondadeüleselt koordineerida on ebaselgust veel küllaga. Olgu siinkohal toodud vaid üks näide, võttes aluseks Obama Afganistani-poliitika ning selle regionaalsed seosed.

USA vastavalikustatud Afganistani strateegia näeb ette vägede arvukuse tõstmist, varem Iraagis toiminud mässulistevastase lähenemise rakendamist ning regionaalset lähenemist. Kõikehõlmava strateegia poliitilise teostamise tagamiseks nimetati USA eriesindajaks Afganistani ja Pakistani suursaadik Richard Holbrooke. Holbrooke’i välispoliitiliseks raskekaallaseks olemisest annab tunnistust see, et kui möödunud kolmel valimisel oleks võitjaks osutunud kas Hillary Clinton (2008), John Kerry (2004) või Al Gore (2000), oleks just Holbrooke olnud enamiku vaatlejate hinnangul tõenäolisim välisministrikandidaat.

Afganistani stabiliseerimise regionaalne aspekt tähendab lisaks Pakistanile ka Iraani küsimusele lähenemist. Naaberriigina on Iraanil Afganistanis märkimisväärseid huve ning Teheran omab eriti Lääne- ja Kesk-Afganistanis laialdast mõju, mida ta võib vastavalt vajadusele nii positiivses kui negatiivses võtmes rakendada. Afganistani probleemid, eelkõige vohav narkomajandus, mõjutavad negatiivselt ka Iraani ning seetõttu on just selles küsimuses avaldatud lootust USA-Iraani võimalikuks koostööks.

Samas ei kuulu Iraani poliitika Holbrooke’i portfelli: Iraani asjus on ametisse nimetatud teine eriesindaja, suursaadik Dennis Ross, kes vastutas Bill Clintoni administratsioonis Lähis-Ida küsimuste eest. Rossi koordineeritav Iraani poliitika on olemuslikult seotud Lähis-Ida-poliitikaga, millele Iraan ja tema ambitsioonid kõige enam mõju avaldavad. Samas on Obama eriesindajaks Lähis-Ida küsimustes nimetatud kolmas raskekaallane, endine Senati enamuse (demokraatide) juht aastatel 1989-1995, George Mitchell.

Läbipõimunud probleemide adresseerimiseks on seega ametis kolm eriesindajat, mis tekitab loomuliku küsimuse sellest, kes koordineerib koordineerijaid. Tõenäoliselt peab siinkohal pilgu pöörama Washingtoni, täpsemalt Riigidepartemangu poole, mille põhiülesanne on alates tema loomisest olnud USA välispoliitika elluviimine.

Nii nagu majanduse elavdamisel on loobutud vaid turumajanduse nähtamatule käele lootmisest, eelistatakse ka rahvusvahelises poliitikas arengute omapoolset suunamist.

Riigidepartemangus kuulub välispoliitiline igapäevatöö regionaalse jaotuse alusel loodud poliitikabüroode pädevusse. Iga büroo eesotsas töötab abiminister, kes on oma vastutusse kuuluvate riikide asjus välisministri peamine nõuandja. Afganistani, Iraani ja Lähis-Ida küsimused on jaotunud kahe Riigidepartemangu büroo vahel – Afganistan ja Pakistan “kuuluvad” Kesk- ja Lõuna-Aasia abiministrile, Iraan ning enamik araabia maailmast aga Lähis-Ida küsimuste abiministrile. Lisaks kolmele kohati kattuvate ülesannetega eriesindajale ning kahele abiministrile tuleb poliitika kujundamisel arvestada ka mõjukate suursaadikutega: Iraaki on suursaadikuks nimetatud üks USA kogenumaid diplomaate, endine abiminister Ida-Aasia küsimustes Christopher Hill, Afganistani aga endine NATO sõjalise komitee asejuht kindralleitnant John Eikenberry. Tõenäoliselt võivad mõlemad helistada vajadusel otse välisministrile.

Afganistani osas ilmneb strateegilisel tasandil teatud koordineerimisalaseid väljakutseid ka sõjalises sfääris. Alates 1986. aastast on USAs sõjapidamine kuulunud teatud kindlat regionaalset või valdkondlikku vastutust omavate ühendväejuhatuste kompetentsi. Afganistan asub geograafiliselt keskväejuhatuse CENTCOM vastutusalas, mida juhib Iraagi surge-strateegia elluviimisega tuntust kogunud kindral Petraeus. Kindral Petraeusil oli suur roll ka uue Afganistani strateegia väljatöötamises. Strateegia elluviimise sõjaline põhiraskus lasub aga NATO-l ja täpsemalt ISAFil, mis allub NATO Euroopa vägede juhatajale kindral Craddockile, kes on samaaegselt USA Euroopa väejuhatuse EUCOM ülem. Lisaks laiemale tsiviil-militaarkoostöö tagamisele eeldab USA Afganistani poliitika seega aktiivset koordineerimist nii tsiviil- kui militaarsfääris eraldiseisvalt.

Eriesindajate ja kogenud välispoliitika-asjatundjate ametisse nimetamisega on Afganistani, Iraani ja Lähis-Ida läbipõimunud probleemide lahendamiseks näiliselt loodud eeldused piisavaks kõrgetasemeliseks tähelepanuks, kuid samas tekitatud vajadus poliitika pidevaks koordineerimiseks veelgi kõrgemal tasemel: et paja erinevates osades toimetavate kokkade ühistööna valmiks siiski söödav roog, peab kusagil olema koordineeriv ja suuniseid andev peakokk.

Koordineerijate koordineerijad peavad seega asuma kabinetiliikme tasandil. Siingi on ametis mitmeid mõjukaid isikuid, kelle töölaual on lisaks valitud Afganistani küsimusele kogu valitsuse mahukas välispoliitika-programm. Jäädes valitud näite raamidesse, saab välja tuua vaid mõned USA võimukoridoride tipu koordinatsiooniküsimused.

Obama kabinetis tegelevad Afganistani küsimusega nii välis- kui kaitseminister. Välisminister Clintonile “kuuluvad” eriesindajad, saatkonnad ja välisabi- ning tsiviilse ülesehituse küsimused. Kaitseminister Gatesi alluvuses on USA relvajõud ja Afganistani stabiliseerimise sõjalised aspektid. Clintoni ja Gatesi erinevusi illustreerib tõik, et veel vähem kui aasta tagasi kritiseeris demokraatide presidendikandidaadiks pürgiv Clinton teravalt toonase vabariikliku administratsiooni kaitseministri Gatesi ellurakendatavat Iraagi-strateegiat. Täna peavad nad tagama nii valitsemisalade sees kui omavahel poliitika kooskõla, mis arvestades eripalgeliste osaliste suurt arvu ning Riigidepartemangu ja Pentagoni tavapäraseid hõõrumisi on keeruline ülesanne ka siis, kui ministrite isiklik läbisaamine on hea.

Põhimõttelised otsused tehakse, nagu tavaks, Ovaalkabinetis.

Poliitika kõrgeimat koordinatsiooni ning presidendi vahetuimat nõustamist korraldab riikliku julgeoleku nõukogu meeskond, mille eesotsas on riikliku julgeoleku nõunik, kindral James Jones. Julgeolekunõuniku ametikoha olulisus poliitika kujundajana on varieerunud: Nixoni administratsioonis domineeris julgeolekunõunik kogu välispoliitilise bürokraatia ja sealhulgas nii välis- kui kaitseministri üle, seevastu Reagani ja Bush vanema administratsioonides mängis julgeolekunõunik pigem koordineerija kui poliitikakujundaja rolli.

James Jonesi koordinaatoriülesande muudab keeruliseks asjaolu, et lisaks jõulistele välis- ja kaitseministrile mõjutab USA välispoliitikat ka tugeva välispoliitilise taustaga asepresident Joe Biden. Asepresidendi, julgeolekunõuniku ning ministrite jõuvahekorda määrab asjaolu, et neil puudub omavaheline alluvussuhe.

Seega jõuame poliitika koordineerija otsingul tänu USA ees seisvate väljakutsete läbipõimunud iseloomule ning föderaalvalitsuse ülesehituse eripäradele ringiga tagasi Ovaalkabinetti. Vaid president saab tagada poliitika koordineeritud ja eesmärgipärase elluviimise ning see nõuab tema pidevat tähelepanu. Seega ei aita nimekate asjatundjate rohkus vähendada Obama mahuka välispoliitikaprogrammi suurimat ohtu: prioriteetide nimekirja pikkusest tulenevat tähelepanudefitsiiti, mis võib nurjata ka kõige paremini läbimõeldud strateegia elluviimise. Obama senised avalikud esinemised lubavad eeldada, et ta saab aru presidendi vahetu tähelepanu olulisusest ning püüab seda ka tagada. Kas ja kuidas see õnnestub, selgub siis, kui administratsioon jõuab välispoliitika väljakujundamisest selle rutiinse elluviimise faasi.