Helsingi lõppakti puuduv „inimmõõde”

1975. aasta juuli lõpul kubises Helsingi välismaistest aukandjatest: presidendid, peaministrid, vürstid ja igasugused peasekretärid, kõigil kaasas korralik kaaskond. Nad olid sõitnud sellesse linna andma Alvar Aalto alles äsja valminud Finlandia-talos allkirja Euroopa Julgeoleku- ja Koostöökonverentsi (CSCE) lõppaktile.

Selle põhjal võinuks arvata, et niisugused üldtuntud tegelased nagu Leonid Brežnev, Gerald Ford, Urho Kekkonen, Josip Broz Tito, Helmut Schmidt ja Harold Wilson olid isiklikult näinud vaeva teksti kokkupanemisega, millele nad nüüd oma allkirjaga pidid elujõu andma. Loomulikult polnud see nii.

Selle asemel olid lõppakti täpse teksti kolm aastat väldanud kurnavatel läbirääkimistel suurte pingutustega kokku leppinud 35 riigi diplomaatide meeskonnad. Ometi keskendub tänapäevalgi CSCE tegevuse uurimine sagedamini tipp-poliitikutele kui tegelikele läbirääkijatele. Nii ongi ligikaudu 600 diplomaati, kes pidasid lõppakti koostamise nimel läbirääkimisi ja selle sõnastuse paika panid, jäänud vaat et nime ja näota.

Küsimus, kes nad olid ja milline oli neist igaühe panus, on olnud minu ja mu kolleegi Angela Romano jätkuva uurimisprojekti põhiteema. Me oleme veendunud, et läbirääkimiste tegelike pidajate tähelepanuta jätmine on tekitanud CSCE praegusse uurimisse olulise „puuduva inimmõõtme”. Meid huvitab, mil määral võib diplomaate pidada loovateks kokkuleppe saavutajateks ja mil määral olid nad kõigest oma poliitiliste ülemuste juhiste vahendajad ja elluviijad.

Meie hüpoteesi kohaselt olid nende diplomaatide omavaheline suhtlemine ja nii tekkinud suhtevõrgustikud läbirääkimiste edukal kulgemisel otsustava tähendusega. Praeguses esialgses staadiumis ning mitme praktilise, keelelise ja teadusliku põhjuse tõttu oleme pilootuuringuks välja valinud Prantsuse ja Briti diplomaatide meeskonnad. Meie metodoloogia põhineb prosopograafial ehk kollektiivsel biograafial, mis on ühtlasi lähenemine, mida innustab kasutama ühendus New Diplomatic History Network, millesse me mõlemad kuulume.

Samal ajal ei ole tegemist puhtalt abstraktse teadusteemaga. Pikaajaliste mitmepoolsete läbirääkimiste, eriti kui need puudutavad vastastikku sobivaks peetava julgeolekuarhitektuuri ülesehitamist, edukas läbiviimine on paraku ka tänapäeval väga nõutav oskus.

Ometi keskendub tänapäevalgi CSCE tegevuse uurimine sagedamini tipp-poliitikutele kui tegelikele läbirääkijatele.

Enne kui asuda kõnelustes osalenud diplomaatide rolli juurde, tuleks meenutada, mis õieti oli CSCE lõppakt ja kuidas see üldse ilmavalgust nägi.

Juba Euroopa julgeolekukonverentsi mõtte omaksvõtmiseks kulus paar aastakümmet. Rahulepingu puudumise tõttu pärast Teist maailmasõda oli NSV Liit korduvalt nõudnud ühes või teises formaadis konverentsi kokkukutsumist. Aga alles siis, kui 1960. aastate lõpul algas pingelõdvendus, muutus üleeuroopalise kokkusaamise mõte vähegi reaalsemaks.

Varssavi pakt tegi ettepaneku niisugune konverents kokku kutsuda 17. märtsil 1969. NATO võttis idee vastu 5. detsembril 1969, aga seadis omalt poolt mõned eeltingimused: Ostpolitik’i lepingute (Lääne-Saksamaa ja NSV Liidu, Lääne-Saksamaa ja Poola ning kahe Saksamaa vahel) edukas sõlmimine, neljapoolne kokkulepe Berliini staatuse asjus ning kõneluste alustamine tavarelvastuse piiramiseks Euroopas (MBFR).

Järgnenud läbirääkimistel osalesid kolmkümmend kolm Euroopa riiki ning Kanada ja Ameerika Ühendriigid. Üliriikide osa oli äärmiselt suur, aga nad ei domineerinud kokkusaamistel ega suutnud oma tahtmist automaatselt läbi suruda. Otsustavat osa etendasid üheksa Euroopa Ühenduste liikmesriiki, samuti oli väga tähtis neutraalsete riikide mitteametlik rühmitus, millesse kuulusid näiteks Austria, Šveits ja üks mitteühinemisliikumise eestvedajaid Jugoslaavia.

Nagu eespool mainitud, sõlmiti lõppakt Helsingis 30. juulist 1. augustini 1975. aastal peetud tippkohtumisel. 22. novembrist 1972 kuni 8. juunini 1973 olid delegatsioonid kokku saanud CSCE reeglite ja päevakava kindlaksmääramiseks. Esimene faas toimus ministrite tasandil Helsingis 3.–7. juulini 1973. Seejärel alustas üle 600 delegaadi 18. septembril Genfis teist, sisulist läbirääkimiste faasi, mille käigus peeti ühtekokku 2341 kohtumist.

Kuupäevadest ja arvudest on ilmne, kui palju aega ja vaeva need keerulised kõnelused nõudsid. Tohutu kohtumiste arv ja aruteluteemade raskus tähendas, et poliitikud pidid nägema tublisti vaeva, et kõnelustel silma peal hoida. Näiteks kirjutas peaminister Harold Wilson 1974. aasta juunis oma abile: „Kas te võiksite mulle teada anda, milleni on praegu Euroopa julgeoleku Genfi konverentsil jõutud? Selle nädala Economist arvas, et seal ei ole üldse mingit edu saavutatud. Ma oleksin väga tänulik, kui saaksite mulle välisministeeriumist uurimiseks põhjaliku ülevaate hankida.”

Seepärast jäi läbirääkimiste korraldamine peamiselt asjaosaliste diplomaatide enda ülesandeks. Mõneti vastu ootusi võis just niisugune pingsa poliitilise kontrolli puudumine – mis mõistagi riigiti tuntavalt erines – olla üks tähtsamaid tegureid, mis aitas kaasa kõneluste edukale lõpetamisele. Või kui ilustamata välja öelda: lakkamatu poliitilise sekkumise puududes said professionaalid asjaga rahulikult edasi minna.

Seda mõtet kinnitab oma mälestustes üks osalenud britte, Michael Alexander, kes toonitab korduvalt, kui sõltumatult sai ta arutelude käigus otsuseid langetada: „Ma olin üllatunud, kui vabad käed jäeti Genfi meeskonnale […] Nähtavast olin ma arutelu ühe olulise algatuse üle ning põhjalikke rahvusvahelisi diskussioone seda puudutavate tekstide sisu üle pidanud vähemalt nädala, enne kui ma sellest isegi välisministeeriumile teada andsin.”

Mida siis täpsemalt kokku lepiti? Helsingi lõppakt on rahvusvaheline juriidiliselt mittesiduv leping, mis koosneb kolmest peamisest soovituste komplektist (nõndanimetatud korvid). Esimeses „korvis” oli põhimõtete deklaratsioon, millest osalevad riigid juhinduvad omavahelistes suhetes (nõndanimetatud Helsingi kümme käsku), mis sisaldas ka ülimalt tähtsat VII põhimõtet inimõiguste ja põhivabaduste kohta, samuti lõike usaldust süvendavate meetmete, sõjaliste õppuste vaatlemise ja muude julgeolekuaspektide kohta. Teises „korvis” käsitleti majanduslikku, teaduslikku, tehnilist ja keskkonnaalast koostööd. Kolmas „korv”, mida hiljem nimetati „inimõigustekorviks”, puudutas koostööd humanitaarses ja muudes valdkondades – see tähendab inimeste vabamat liikumist ning kultuuri- ja haridusvahetust. Kokkuleppe kohaselt tõlgiti lõppakt kõigi osalevate riikide keeltesse ja avaldati kõigis riikides.

Kui me ka teame, mis CSCE oli, siis küsimusele, kes täpselt vastutab selle niisuguse teostumise eest, on juba raskem vastata. CSCE kohta on palju kirjutatud, aga keegi ei ole seni avaldanud selle protsessis osalenud diplomaatide täielikku nimekirja. Lisaks ei ole dokumentaalsest materjalist tegelikult nii lihtsalt abi: lõpliku vastuse saamiseks tuleks läbi uurida 35 riigi arhiivid, mis logistilisi ja keelelisi probleeme arvestades on õige raske ülesanne.

Õnnekombel on mõned osavõtjad avaldanud mälestusi, näiteks Ljubivoje Aćimović, Jacques Andréani, Luigi Vittorio Ferraris, John J. Maresca, Hans-Jörg Renk, Charles G. Stefan, Berndt von Staden ja Markku Reimaa. Me ise või mõned muud institutsioonid on samuti mitmeid diplomaate intervjueerinud. Need moodustavad siiski kõigest tillukese osa kõigist osalistest. Suure hüvena sisaldab OSCE dokumentatsioonikeskus Prahas kõigi umbes 600 eri etappidel osalenud delegaadi nimesid.

Mida me oleme siis oma uurimise käigus avastanud? Andréani meenutuste kohaselt sünnitasid pikad CSCE läbirääkimised oma sagedaste kohtumistega „erilise hõimu, mis elas üksteisega nii suures läheduses, et see muutus peagu promiskuiteediks”. Delegaatide seas tekkis tõeline ühtekuuluvuse vaim. Väärib märkimist, et lääne- ja neutraalsete riikide diplomaatide vahel valitsenud sõprus hõlmas ka mõningaid sotsialistlike riikide esindajaid, ehkki on ütlematagi selge, et viimased tegutsesid palju tõsisema kontrolli all. Näiteks on teada, et Tšehhoslovakkia delegatsiooni jälgis hoolikalt sealne riikliku julgeoleku teenistus Státní bezpečnost (StB).

Väärib märkimist, et lääne- ja neutraalsete riikide diplomaatide vahel valitsenud sõprus hõlmas ka mõningaid sotsialistlike riikide esindajaid, ehkki on ütlematagi selge, et viimased tegutsesid palju tõsisema kontrolli all.

Briti diplomaadid Roger Beetham ja Brian Fall on meenutanud, et delegatsioonid said istungite vahel regulaarselt kokku lõunalauas ja joogiklaaside taga, kusjuures sageli olid kohal ka Ameerika ja Nõukogude saadikud George Vest ja Lev Mendelevitš. Fall käis tihti pärast ametlikku tööaega Vestiga klaasikest tõstmas, et temalt nõu küsida, nautis mõnikord brändit Liechtensteini vürsti Heinrichi seltsis ja osales mitmesugustel blokisisestel lõunasöökidel. Sellised mitteametlikud kokkusaamised leidsid harva ametlikku äramärkimist, aga need andsid tõhusa panuse tegusate võrgustike kujunemisse ja kokkulepete sõlmimisse.

Oma osa etendas keeleoskus. Briti delegatsioonis olid ülekaalus vene keele oskajad, mistõttu nad ei pidanud tuginema ainuüksi tõlkidele. Nõukogude delegatsiooni asejuhil Juri Dubininil ja Prantsuse delegatsiooni asejuhil Jacques Chazelle’il tekkis väga hea töine suhe, kuna mõlemad armastasid väga prantsuse kirjandust ja keelt (Dubinin kõneles „kaunist prantsuse keelt” ning tundis Prantsuse poliitikat ja kirjandust: ta oli alustanud karjääri Pariisis ja viibinud seal mitu aastat). See suhe aitas neil lahendada mõnedki näivalt ületamatud probleemid.

Üldiselt on meie uuring näidanud, et Briti diplomaatidele olid CSCE läbirääkimistel jäetud üsna vabad käed. Lisaks olid diplomaadid suhteliselt noored ja võrreldes mõnegi teise delegatsiooni liikmetega algajamad, sellevõrra võib-olla ka väljaspool ametlikke läbirääkimisi sotsiaalselt aktiivsemad. Prantslaste uuring kinnitab, et diplomaatide püsivad pingutused teineteisemõistmise saavutamiseks aitasid kaasa CSCE kõneluste edukale lõpetamisele ja just sellise lõppakti sünnile, nagu see viimaks valmis.

Tõsi, meie senine uuring on olnud väga piiratud. Ometi osutab see, et prosopograafiline meetod aitab päevavalgele tuua muidu varju jäävat ühtekuuluvustunnet ja vastastikust mõistmist. Sõnaga, diplomaatide suhteid uurides on meil võimalik nähtavale tuua ja hinnata keeruliste läbirääkimiste „inim- ja suhtlustegurit”. Loomulikult on vaja põhjalikumaid uuringuid, enne kui saaks öelda midagi selgepiirilist ja kindlat diplomaatide kui „loovate kokkuleppijate” kohta. Siiski näitavad juba senised tõendid, et see oli CSCE kõnelustel vähemalt märkimisväärse tähtsusega tegur.

Viimaks tahaks väita sedagi, et meie uurimine suudab anda oma panuse professionaalide rolli mõtestamisel rahvusvahelistes suhetes. Me elame ajal, mil aina rohkem püütakse teadmiste ja kogemuste väärtust tähelepanuta jätta või sootuks kõrvale lükata. Ajakirjandus kaldub keskenduma maailma liidrite fotoseanssidele ja suuresõnalistele deklaratsioonidele, mida me võime nimetada valdkonna kissingeriseerimiseks. Ent ei tee sugugi kahju kas või aeg-ajalt meelde tuletada, et oma suur ja oluline osa on etendada professionaalidelgi, kes tegutsevad vaikselt tagaplaanil.

Inglise keelest eesti keelde ümber pannud Marek Laane

Lisalugemist

Martin D. Brown. A very British vision of Détente: The United Kingdom’s foreign policy during the Helsinki process, 1969–1975. – Raamatus: F. Bozo, M. P. Rey, N. Piers Ludlow, B. Rother (toim.). Overcoming the Iron Curtain: Visions of the End of the Cold War in Europe, 1945–1990, London: Berghahn books, 2012, lk.139-156.

Angela Romano. From Détente in Europe to European Détente: How the West Shaped the Helsinki CSCE, Brüssel: Peter Lang, 2009.

Martin D. Brown, Angela Romano. Executors or Creative Deal-Makers? The Role of the Diplomats in the Making of the Helsinki CSCE. – Raamatus: Sarah B. Snyder, Nicolas Badalassi (toim). The CSCE, 1975–1990: International Reordering and Societal Change. (Ilmub 2018.).